A centralizáció és a decentralizáció jelensége mélyen beágyazódott az európai hagyományba. A két folyamat többnyire ellentétes, de valahol mindig összefonódó léptei lényegszerűen alakították az újkor óta kibontakozó Európa társadalmi berendezkedésének „arculatát” – mind politikai, mind közigazgatási szinten.

Centralizáción vagy központosításon olyan folyamatot értünk, amely révén a politikai és gazdasági hatalom egy domináns pólus köré szerveződik. Úgy is lehet fogalmazni, hogy a centralizáció a központ hegemóniája a perifériával szemben, és általában a főváros uralma a vidék fölött.

A modern Európában meghonosodott centralizációs folyamat három szakaszra osztható fel. A 18. századi királyi abszolutizmust a következő évszázadban a nemzetállamok kialakulása követte, ahol a központosítás a szuverén állam nemzeti egységét volt hivatott megvalósítani. Az utolsó hullámot a Kelet-Közép-Európában létrejövő kommunista rezsimek képviselték, amelyek a teljes körű centralizáció modelljét tartották megfelelőnek a totális államforma megvalósításához.

A centralizáció lényegesen hozzájárult Európa fejlődéséhez, mert hatékonyabban és nagyobb mértékben tette lehetővé erőforrásainak kihasználását. A legfontosabb változások az állam és a polgári viszonyok szervezését érintették: egyfelől az ország egészére érvényes törvénykezés jött létre, amelyet ugyanazon bírói hatalom gyakorolt, másfelől pedig egységes közigazgatási rendszer lépett érvénybe.

A centralizációs törekvéseknek tulajdoníthatók a nagyszabású tervek megvalósulásai, melyek felszámolták a lakosság történeti elszigetelődését. Ide tartoztak az országút- és a vasúthálózatok, posta- és távközlési rendszerek, az autópályák és a légi közlekedés kialakulása. Ezek lehetővé tették, hogy a polgárok eljussanak a fővárosba; és fordítva, kiváló eszköznek bizonyultak arra, hogy a főváros könnyen ellenőrzése alatt tartsa a vidéket.

Az utóbbi tendencia váltotta ki leginkább a központosítás elleni harcot. A centralizáció komoly ellenállásba ütközött, amikor a helyi és a vidéki hagyományokkal találta szemben magát, mivel az utóbbiak gyökerei sokkal mélyebben nyúltak le Európa történetébe, mint az újkorban bekövetkezett változások. Ebből kifolyólag – a hivatalos állami diskurzus ellenére – a helyi érdekeltség, mint valamilyen sajátos identitásformáért megvívott harc, a vidék szintjén elsődleges maradt a nemzeti érdekkel szemben.

A centralizáció tekintélyét a decentralizáció paradigmája is lényegesen csorbította, mely ugyanazon eredményeket érte el a műszaki és a társadalmi fejlődés vonatkozásában. Az Egyesült Államokban meghonosodott gyakorlat alapjában véve demokratikusabb, mivel a vidék erejét és lendületét érvényesíti. Következésképpen a központi főhatóság csupán törvényes és semleges bírája lehet a tartományok közötti kapcsolatoknak, és csak a legáltalánosabb problémákba van beleszólása. A decentralizáció nem lehengerel, hanem ellenkezőleg, a belső különbséget táplálja, mivel azt az elvet vallja, hogy a közvetlen módon kibontakozó sokoldalúság és konkurencia minden szabad és fejlődő társadalom előfeltétele.

Az Európai Unió a két berendezkedési forma előnyeit igyekszik összehangolni: a felső és általános érdekeket egy koherens és egységes politika hivatott összeilleszteni, míg a helyi problémákban a minél tágabb decentralizáció érvényesülhet.

Az Unió Alapszerződéseiben1 megfogalmazott elvek egyaránt reflektálják a centralizációt és a decentralizációt. Az előbbiek azon törvényekben találhatók, amelyek érvényesek az egész Unió területén. Egyfelől: az Unió megvonja minden tagállamtól az önálló törvénykezés jogát, és feltételek nélkül érvényesíti őket a különböző alkotmányokban. Másfelől: az Alapszerződések implicit módon tartalmazzák a decentralizáció alapelvét is, amelyet formálisan a szubszidiaritás elvének neveznek. A Maastrichti Szerződés 3.b szakaszának első bekezdése kimondja, hogy az Unió a Szerződésben kijelölt illetékességek kapcsán érvényesítheti hatáskörét, és cselekedetei csak az ott rögzített célokra vonatkozhatnak. A második bekezdés szerint a neki tulajdonított feladatokon kívül az Unió abban az esetben érvényesítheti törvényesen hatalmát, ha egy bizonyos tagállam kormányának nem áll módjá­ban megoldani a helyzetet.

A jelenlegi tendenciák tovább akarják bővíteni a szubszidiaritás gyakorlatát az Unión belül. A szubszidiaritás hívei azzal érvelnek, hogy mind a 27 tagállamban működnek különböző helyi és önálló berendezkedési formák, amelyek a nemzeti kormánnyal párhuzamos struktúrát alkotnak. A vidéki és helyi autonómia legerősebb változatát a föderatív államok (Németország, Ausztria és Belgium) alkalmazzák. Azok a tartományok, amelyek a föderációt alkotják, az autonóm törvényhozás jogával rendelkeznek, és ezt a föderáció Alkotmánya garantálja.

Általános szabály, hogy a föderatív törvénykezés elsődlegesen a külpolitikával, a honvédelemmel, a pénzügypolitikával és a munka jogviszonyainak a körével foglalkozik. A törvények nagy részét a tartományok saját képviselőházaikban hozzák meg, melyeket kormányaik hajtanak végre. Ezenkívül teljesen független igazságügyi rendszerrel rendelkeznek, kivéve Belgiumot, ahol egyetlen bírói hatalom van, és az érvényes az egész országban.

A belga rendszer további sajátossága, hogy a föderáció két külön föderatív egyesületet működtet párhuzamosan: a közösségek egyesületét és a vidékek egyesületét.2 Minden közösség és minden vidék saját törvényhozó és végrehajtó apparátussal rendelkezik, és a felelősségek feladatköre szigorúan meg van osztva a közösségek és a vidékek közt. A közösség felel az oktatásért, az egészségügyi politika jelentős részeiért, a sürgősségi szolgáltatásokért és a hivatalos nyelv kiválasztásáért, míg a vidékre tartozik a környezetvédelem, a lakásügyek rendezése, a mezőgazdaság, az ipar és az energia szolgáltatása.

A skandináv államok külön esetet képeznek. Annak ellenére, hogy nem föderációk, a helyi önkormányzatok széles körű autonómiával rendelkeznek. A térség demokratikus hagyományában azért volt szükség erre a lépésre, hogy megfelelő módon csökkenthessék az állam központosító törekvéseit. A skandináv államok jellemzője, hogy a decentralizáció folyamata vagy a hatalom megosztása nem a föderáció és a föderációt alkotó államok vagy tartományok közt jön létre, hanem az állam és a helyi önkormányzatok között, ezért a központosítás elleni törekvésekben a kiemelkedő szerep az utóbbiaknak jut.

A helyi és vidéki önkormányzatoknak nem áll módjukban törvényeket alkotni. Az alkotmányok értelmében a parlament fogadhat el törvényeket, a helyi hatóságok csak konzultatív szerepet tölthetnek be a törvények tartalmát meghatározó tárgyalásokon. Miután a képviselőház a törvényt elfogadta, a kormány hatáskörébe tartozik biztosítani azt az általános keretet, amelyen belül a helyi, megyei vagy tartományi hatóságok ezt úgy alkalmazzák, hogy a törvény gyakorlati érvényesítése a helyi önkormányzatok belátása szerint történik meg.

A hetvenes években bekövetkezett reformok létrehozták azt a jogi hátteret, melynek révén a közszolgáltatások nagy része a helyi hatóságok feladatkörébe kerül, kikerülvén az állami tevékenységek köréből. Ebből kifolyólag az önkormányzatoknak hatalmas a befolyásuk a közéletben.3 Az adminisztratív reformok következtében a helyi önkormányzatok megadóztathatják mind a jövedelmeket, mind a tulajdonokat, és ezáltal biztosíthatják az őket érintő feladatok megvalósítását.

A francia modell alapvetően centralizált, mert az autonómiát csak közigazgatási szinten engedélyezi. A decentralizáció folyamata a nyolcvanas évek körül kezdett beindulni. 1982 és 1985 között olyan törvények léptek érvénybe, melyek az önkormányzati hatóságok létrehozását és megerősítését tették lehetővé. A törvények a közigazgatási rendszerre vonatkoztak, és három szinten szervezték újra a közigazgatási struktúrát: a tartományok4 (vidékek), a megyék5 és a helyi önkormányzatok szintjén. A tartományok feladatkörébe jut a területfejlesztés, a vidék gazdasági fejlődése és a középiskolai szintű oktatás, a megyékre a falufejlesztés, az utasszállítás és a szociális problémák, míg a helyi hatóságok a víz és a villanyáram szolgáltatásáért, a hulladék begyűjtéséért, az elemi oktatásért, a gyermek- és öregotthonokért felelnek.

A közszolgáltatások a felelősség-átruházás elve szerint szerveződnek. Ez tartalmilag azt jelenti, hogy minden tartomány szintjén működik egy a kormány által megbízott képviselő, akit prefektusnak hívnak. Települési vagy városi szinten a főhatóság a polgármester, aki egyidejűleg három külön megbizatást teljesít: közvetlenül kormányzati képviselő, helyi hatóság és végrehajtó szerv.

A prefektus hivatala jogi és pénzügyi szinten is ellenőrzése alatt tartja a polgármesteri hivatalokat. A prefektusi intézmény hivatalból felülvizsgálja a helyi önkormányzatok cselekedeteinek törvényességét. A helyi hatóságok begyűjtik azokat az adókat, amelyek törvény szerint őket illetik meg, és ezekből fedezik költségeiket. A nagyobb munkálatokra a tartományok és a megyék térítés nélküli kölcsönöket kapnak a kormánytól azért, hogy megvalósítsanak bizonyos nagyszabású terveket. A prefektus a kormánykölcsönök és az önkormányzati költségvetés kezelésében egyaránt bármikor elrendelheti a pénzügyi ellenőrzési hivataloknak, hogy kivizsgálják a közpénzek felhasználásának és elköltésének a módját.

A decentralizáció három típusa arra enged következtetni, hogy nem lehet egységesen kialakult európai modellről beszélni. A „hiány” éppen azt sugallja, hogy Európa „kinézete” lényegileg heterogén, és ebből a sokarcúságból merítheti tulajdonképpeni erejét és lendületét. Az egyre jobban érvényesülő decentralizáció kihangsúlyozza, hogy a régiók fontossága nemcsak a közigazgatási reformokra szorítkozik, hanem maga a globalizáció jelensége is kiemelkedő szerepet biztosít számukra. Gazdaságilag a helyi hatóságok hatékonyabbak a hozzájuk fűződő üzletek létrehozásában, és jobban tudják mozgósítani térségeik erőforrásait, mint a központi hivatalok. Ezért több vidék saját gazdasági hálózatot épített ki, és párhuzamos nemzetközi kapcsolatrendszert alakított ki. A vidékek közti együttműködés következtében egyfelől régiók közötti konkurenciahelyzet alakult ki, másfelől pedig horizontális kapcsolatok jöttek létre, amelyek a kisebb térségek társadalmi és szociális problémáit hivatottak megoldani.

JEGYZETEK

1. A maastrichti és az amszterdami.

2. Francia, flamand és német, illetve vallon, flamand.

3. Finnországban az önkormányzatoknak kb. 400 ezer állandó alkalmazottjuk van, 80 százalékuk az oktatásban, az egészségügyben és a szociális szférában dolgozik, Dániában pedig a közszolgáltatások több mint 70 százalékát a helyi önkormányzatok intézik.

4. Région

5. Département

irodalom

Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa. Institutul European din România. Buc., 2004.

Bennett, Robert J.: Descentralization, Local Government and Markets. Clarendon Press, Oxford, 1990.

Du Granut, Claude: Europe, le temps de région. L.G.D., 1996.

Kardos József–Simándi Irén: Európai politikai rendszerek. Osiris Kiadó, 2004.

Orova Márta: Az Európai Unió és az önkormányzatok. Saldo, Bp., 2003.

Portelli, Hugues: La décentralisation française et l’Europe. Pouvoirs Officiels, 1993.