Romániában jelenleg még nem létezik egy olyan hivatalosan is elismert, teljes körű felmérés, amely a közigazgatási reformok konkrét hatását mérte volna fel. Éppen ezért nem áll módunkban egy hollisztikus kép kialakítása, nincsenek olyan aggregált adatok, amelyek ezeknek az intézkedéseknek a hatásos mércéjét képezzék, viszont létezik egypár olyan esettanulmány, amelyek részproblémákkal foglalkoznak. Elemzésemben ezek segítségével próbálom meg leírni elsősorban a közigazgatás alkalmazottainak a jellemzőit, illetve viszonyukat a közigazgatási reformokhoz.

A „formális elvárás” szerint az ügyfélorientált közigazgatásnak a következőképpen kell/kellene tekintenie ügyfeleire:

– az ügyfél a legfontosabb személy a köztisztviselő számára, akár telefonon, akár postai úton vagy személyesen kommunikál vele;

– nem az ügyfél függ a köztisztviselőtől, hanem fordítva;

– nem az ügyfél az, aki megszakítja a köztisztviselő munkáját, hanem ő az, aki a munka alanya;

– az ügyfél nem szimpla statisztikai adat; éppolyan érzelmekkel és előítéletekkel rendelkezik, mint a köztisztviselő;

– nem éri meg az ügyféllel veszekedni, mert senki sem nyer semmit klienssel folytatott vitából;

– az ügyfél elmondja a köztisztviselőnek az óhaját, aki megpróbálja azt mindkét fél számára előnyös módon megoldani.1

A polgári rétegnek is vannak/lennének bizonyos kötelezettségei:

– kövesse figyelemmel a helyi közigazgatás tevékenységét, és értelmezze azt;

– legyen felkészülve, és legyen képes hozzájárulni az olyan helyi közigazgatási tervezetekhez, amelyek őt is érintik;

– viszonyuljon ő is pozitívan a köztisztviselőkhöz;

– próbálja megérteni a problémákat, főként azt, hogy a közigazgatás lehetőségeinek is vannak határai;

– érdekeit és ötleteit érthető módon és teljes formában fejezze ki;

– a bonyolultabb szituációkban próbáljon konstruktív módon együttműködni a köztisztviselőkkel az olyan megoldások érdekében, amelyek mindkét fél számára kielégítők lehetnek.

Arról viszont, hogy valójában milyenek a közigazgatási rendszerben dolgozó személyek, igen eltérő válaszokat kapunk, annak függvényében, hogy milyen módszerrel közelítjük meg a kérdést, vagy kinek a véleményét kérjük ki. Annak is tudatában kell lennünk, hogy például egy standard kérdőívvel felvett, általános jellegű adathalmaz nem képes természethűen, teljes mértékben tükrözni ezen személyek sajátosságait. De a zsákutca elkerülése érdekében mégis ezeket a társadalmi szereplőket olyan absztrakt csoportokba kell helyeznünk és újracsoportosítanunk, amelyeket Weber ideáltípusoknak nevezett.2

A következőkben statisztikai adatok segítségével megpróbálom bemutatni napjaink köztisztviselőinek általános jellemzőit és a helyi közigazgatásról kialakított képét/véleményét. Ezeket az adatokat a The Gallup Organization Romania intézet által 2004-ben készített felmérés – ingyen is elérhető – adatbázisából állítottam össze. A Gallup által alkalmazott módszerről röviden annyit, hogy 2004-ben 43 megyei és 83 városi tanács 993 köztisztviselőjét kérdezték meg kérdőíves módszer segítségével. Mintavételi eljárásként a háromlépcsős rétegzett mintavételt alkalmazták. A minta reprezentativitása ±96,9 százalék a városi köztisztviselők körében.

Szociodemográfiai szempontból a romániai helyi közigazgatásban dolgozó köztisztviselők általános jellemzői a következők:

– túlnyomó többségük (70%) nő, 68 százaléknak van felsőfokú végzettsége;

– a felsőfokú végzettek közül a legtöbben műszaki-mérnöki (42%), közgazdasági (27%) és jogi (15%) területen szereztek szakképesítést;

– a társadalomtudományi (3%) és közigazgatási végzettségek (2%) viszont eléggé alulreprezentáltak ebben a szférában;

– a felsőfokú végzettséggel rendelkező köztisztviselők kb. 14 százaléka nem a szakmájával megegyező területen/munkakörben dolgozik; ez elsősorban azokra a mérnökökre érvényes, akik a szociális irodákban, az európai integrációs irodákban vagy a külkapcsolatokért felelős irodákban dolgoznak; ha pedig figyelembe vesszük azt a tényt, hogy a szóban forgó személyek átlagéletkora 41,04 év, akkor igazolódni látszik az a körülmény, hogy a szocializmusban létrehozott mamutvállalatok bukásával a műszaki végzettségű személyek egy része a helyi közigazgatásban talált új munkahelyre; véleményem szerint ez nem akkora gond, mint az, hogy a társadalomtudományok és a közigazgatás szakemberei indokolatlanul alulreprezentáltak a helyi közigazgatásban.

Annak ellenére, hogy a köztisztviselők több mint 70 százaléka nő, a vezető funkciók 45 százalékát a férfiak birtokolják. A modern nyugati társadalmakhoz hasonlóan nálunk is igazolódni látszik az a nézet, miszerint a nők be vannak zárva a „magánszférába”: a család, a gyerekek és a házastárs világába. A férfiak ezzel szemben sokkal inkább a „nyilvános” szférában tevékenykednek, és ők határozzák meg a vagyoni és hatalmi különbségek megoszlását a társadalomban. Az ő világuk a fizetett munka, az ipar és a politika birodalma.3

Ha a köztisztviselők véleményét vizsgáljuk a helyi közigazgatási intézményekről, akkor ezen intézmények egyik erősségeként említhető a munkahellyel való elégedettség, mivel a megkérdezettek 76,8 százaléka nagyon – vagy eléggé – elégedett a jelenlegi munkahelyével. Elsősorban azért, mert ez nagyjából (57,3%) vagy nagyon (29,8%) stabil munkahely, kedvező a munkaprogram (kb. 90 százalék számára), nem túlságosan megterhelő a munka mennyisége (73,9%) a kollégákkal jó a hangulat (92,5%) stb. A válaszadók 63 százaléka úgy látja, hogy szakmai karrierje az elkövetkező öt évben a jelenlegi intézményhez köti, 37 százalékuk pedig azt reméli, hogy az intézményen belül hamarosan magasabb pozícióba léptetik. A megkérdezett köztisztviselők 11 százaléka nyilatkozott úgy, hogy saját vállalkozást akar beindítani a következő öt évben, és csak 6 százalékuk szeretne átmenni a magánszektorba.

A munkalégkörre vonatkozó kérdések alapján a helyi közigazgatásra egy elég erős tehetetlenség jellemző, mivel a megkérdezettek 71,9 százaléka véli úgy, hogy felettesük, 69,4 százalékuk szerint pedig a munkatársaik is ellenállnak a változásoknak. A helyi közigazgatási intézményekben való munkát a válaszadók 57 százaléka nagyon vagy eléggé stresszesnek ítéli meg. Csak 51,2 százalékuk nyilatkozta azt, hogy következmények és félelem nélkül fejtheti ki véleményét egyes döntéssekkel kapcsolatosan. Sajnos a közigazgatási reformokkal szembeni nyitottság szempontjából ezek az adatok semmiképpen sem mondhatóak biztatónak.

A helyi közigazgatási intézmények alkalmazottai közti interakciót vizsgálva viszont már optimistábbak lehetünk, mivel a megkérdezettek többsége (82%) hatásosnak látja a helyi részlegek közti együttműködést. A legtöbb esetben (71%) a főnökök megdicsérik beosztottaikat egy-egy sikeres feladat megoldása után, és a megkérdezetteknek 66 százaléka nyilatkozta azt, hogy főnöke az utóbbi egy hónapban kikérte véleményét valamely fontosabb döntés előtt. Szintén a jó munkahelyi légkörre utal az a tény, hogy a megkérdezettek 81,4 százalékának van barátja az adott intézményen belül.

Következésképpen: a helyi közigazgatás – annak ellenére, hogy a fizetések nagysága nem váltja ki a legnagyobb megelégedést (a megkérdezetteknek 80 százaléka nagyon/eléggé elégedetlen a fizetésével) – vonzó, hivatást jelent az alkalmazottak számára, már csak azért is, mert 78,6 százalékuk büszke arra, hogy ilyen intézményben dolgozhat.

További érdekes kérdés, hogy a köztisztviselők szerint kit szolgálnak a helyi közigazgatási intézmények. A legtöbben (60%) úgy látják, hogy a kifejtett tevékenység a lakosságot szolgálja, 30 százalékuk az államot és az állami igazgatást nevezte meg, a megkérdezetteknek 7 százaléka bizonyos érdekcsoportokat említett. Mindössze három százaléknak volt az a véleménye, hogy a helyi közigazgatás senkinek sem képviseli az érdekeit. A fentebb említett „formális elvárásokkal” összevetve ezeket az adatokat, azt mondhatjuk, hogy a köztisztviselők 40 százaléka még mindig nem látja ember- vagy polgárközelinek a helyi közigazgatási intézmények tevékenységét.

Egy nemrég készített felmérés – amelyet az Open Society Institute finanszírozott 2004 és 2005 között – 15 megyében monitorizálta a korrupcióellenes törvények betartását a helyi közigazgatásban. A fő következtetés az volt, hogy a helyi közigazgatási intézmények vezetői nem igazán törekszenek saját intézményeik feddhetetlenségének biztosítására. Ennek három fő okát abban látják, hogy 1) a korrupcióellenes törvényeket késleltetve vagy egyáltalán nem ültetik gyakorlatba; 2) egy politikával átitatott környezetben a köztisztviselők nem mindig vállalják a felelősséget még a kompetenciájukhoz tartozó döntésekért sem; és 3) a törvények ismeretében is hiányosságok mutathatók ki.

A helyi közigazgatásban a korrupciót legtöbbször a következő tényezők okozzák:

a) a politikum beavatkozik a közigazgatásba, hogy számára kedvező döntések szülessenek, ugyanakkor arra törekszik, hogy az ő embereit jutassa kulcspozícióba;

b) a magánvállalkozók – annak érdekében, hogy gazdasági haszonra tegyenek szert – korrumpálni próbálják a köztisztviselőket;

c) a köztisztviselők – engedve a „külső nyomásnak” – szintén lehetnek korrupció előidézői.

Amikor a korrupciós helyzet konkrét előidézőit (jelen esetben a vállalkozókat) arról kérdezzük, hogy ők mennyire érzik felelősnek magukat a globálisan elterjedt korrupció előidézésében, ilyen felemás válaszokat kapunk: „kötelez bennünket a balkáni múltunk.” Kiderült az is, hogy a korrupciót „kész tényként”, „készen adott helyzetként” fogják fel, amelyhez sokkal jobb alkalmazkodni, mint változtatni rajta. A focus-group során elhangzottakat idézve: „ha a köztisztviselő nem kér, akkor is adni kell neki, ha meg kér, akkor is”, vagyis az emberek odajutnak, hogy végül már csak elvből is adnak. Természetesen a vállalkozók számára ez egy ördögi kör, mivel mindegyik feltételezi a másikról, hogy tisztességtelen eszközöket használva próbál gazdasági előnyhöz jutni, így ő is igyekszik ilyen jellegű eszközökkel felvenni a versenyt. Még súlyosabbnak tartom azt a kijelentést, amelyet szintén vállalkozók fogalmaztak meg: az a köztisztviselő, aki nem kér csúszópénzt, az nem is igazán tanúsít érdeklődést a munkája iránt.

A korrupcióra való hajlandóság szempontjából a köztisztviselőket három csoportra lehet osztani: 1) akik nem vesznek el semmit, de nem is tesznek semmit az ügy érdekében; 2) akik azt teszik, amit a felettesük diktál; és 3) akik elveszik a „figyelmességet”, és tesznek valamit az ügy érdekében. A fent említett felmérésben részt vevők között viszont már nem volt egyetértés azt illetően, hogy ez a „kis figyelmesség” elfogadása milyen esetben számít korrupciónak, és mikor nem. Végül körvonalazódni látszott az a megállapítás, hogy csak az számít korrupciónak, ha a köztisztviselő a feladata elvégzése előtt fogadja el a „kis figyelmességet”. Ha viszont a munkakörébe eső feladat elvégzése után – mintegy „munkájának az elismeréseként” – fogadja el a figyelmességet (amelynek értéke nem jelentős), akkor ez nem fogható fel korrupcióként.

Az interjúk során a vállakózók egyöntetűen annak az elégedetlenségüknek adtak hangot, hogy a köztisztviselők úgy viselkednek, mintha ők lennének az illető tevékenységterület urai, és nem úgy, mint akiket a lakosság adójából fizetnek. Tehát itt egy eléggé komoly ellentmondás mutatkozik a dolgozat elején említett „formális elvárások” és a külső személyek véleménye között. Az ellentmondást tovább mélyítik a már említett Gallup-intézet által végzett felmérés adatai is, amelyek szerint a megkérdezett köztisztviselők 4,6 százaléka nyilatkozott úgy, hogy nagyon elterjedt a korrupció, 29,2 százalékuk szerint eléggé elterjedt, míg a legtöbbjük szerint (44%) nem igazán jellemző a közigazgatásra a korrupció. Ugyanakkor a megkérdezett köztisztviselők 61,9 százaléka elismerte, hogy Romániában a korrupció általános jellegű, és minden szinten fellelhető, amiért elsősorban a román államot teszik felelőssé, mivel nagyon keveset (66,5%) vagy pedig egyáltalán semmit sem tesz a korrupció felszámolása érdekében (9,3%). Abban viszont mindkét idézett felmérés megegyezik, hogy a megkérdezettek elsősorban a magasabb politikai szinten látják kiteljesedni a korrupciót.

JEGYZETEK

1. Participarea cetăţenească în luarea deciziei. Manual de instruire. Realizat de RTI International, Buc. 2002. 16.

2. Raymond Boudon: Tratat de Sociologie. Ed. Humanitas, Buc., 2006. 32.

3. Elshtain, Jean Bethke: Public Man. Private Woman. NJ: Princeton University Press, Princeton, 1981.

Irodalom

Habermas, Jürgen

1993 A társadalmi nyilvánosság szerkezetváltozása. Gondolat, Bp.

2004 Barometrul Funcţiei Publice în România. The Gallup Organization Romania, Buc.

2002 Participarea cetăţenească în luarea deciziei. Manual de instruire. Realizat de RTI International, Buc.

2006 Percepţia asupra corupţiei în administraţia publică locală. Cercetare comandată de CRJ şi realizată de „SC Evolve Group SRL”, finanţat de „Open Society Institute” Romania, Buc.