Sárközy Tamás: Az újraértékelendő államszervezetünkről

Az állam szerepével kapcsolatos mindig is ciklikusan felerősödő vitát – mostanában főleg a két évtizede uralkodó neoliberális governance-elgondolás bírálata jegyében – a 2008 októberében kirobbant amerikai pénzügyi válság kiélezte.1 Felszínre került a „repülő pénzpiac”, a virtuális pénzügyi termékcsomagokkal operáló fiskális turbókapitalizmus öszszes hátránya, az amerikai társasági és bankjog elnagyoltsága, a részvénytársaságok tőzsdével való közvetlen összekötésének veszélyei, amelyek párosulva az amerikai konzervatív kormányzatok deregulációs politikájával átfogó pénzügyi és egyben tőkepiaci válságot okoztak. Amerikában. A szabadság hazájában is világossá vált: az állam piacszabályozó és piacfelügyeleti szerepére, erősebb piaci zavarok, válságszituációk esetén pedig válságfeloldó állami beavatkozásra igenis szükség van. És ez a folyamat rendkívül gyorsan az európai társadalomtudományokban is visszatükröződött, annak ellenére, hogy az európai társasági jog és a bankjog messzemenően nem volt olyan lukas, mint az amerikai. A kontinentális társasági jogban vannak meghatározó tulajdonosok, van belső tulajdonosi ellenőrzés (felügyelőbizottság) és külső állami hatósági kontroll (cégbíróság), a társaságok túlnyomó többsége (kkt., bt., kft., zárt rt.) nincs összekötve a tőkepiaccal, és ezért Európában nem volt amerikai méretű bank- és tőzsdeválság, a világválságba torkolló amerikai bank- és tőzsdepánikból „csak” jelentős gazdasági recesszió jött át az unióba.

Az állam szerepét természetesen sok irányból meg lehet vizsgálni. Ebben a dolgozatban nem feladatorientált, hanem alapvetően intézményrendszeri, államszervezeti, mégpedig kormányzati megközelítésről lesz szó,2 mégpedig elsősorban a gazdasági követelmények oldaláról.3

Ma már feltehetően túl vagyunk a benthami illúzión, amely szerint az államnak és jogrendszerének az a feladata, hogy minél több ember minél nagyobb boldogságát idézze elő, hanem a sok rossz tapasztalat miatt inkább azt valljuk, hogy a kormányzás művészete abból áll, hogy a legkisebb rosszat okozza az állampolgároknak. Lehet az intézményrendszert túlbecsülni, mint állítólag Kant tette, aki szerint olyan intézményrendszert kell kiépíteni, amelyben az „ördög nemzedéke” is csak tisztességesen tud viselkedni. A másik véglet az intézményrendszer szerepének lebecsülése: állítólag Schopenhauer mondta (én aligha hiszem, hogy ilyennel foglalkozott), hogy szinte mindegy, milyenek az intézmények, milyen a szervezeti forma, az emberek ezt a keretet amúgy is saját kényük-kedvük szerint alakítják. Az igazság nyilván középen van: az előbb említett amerikai, illetve európai társaságfelépítési példa az intézményrendszer jelentős szerepét jelzi, ugyanakkor például a rendszerváltozás utáni három magyar köztársasági elnök ugyanazon alkotmányos bázison való eltérő gyakorlata a személyiség alakító erejét fejezi ki: Göncz Árpád a nemzet nagypapája volt, Mádl Ferenc a hűvös hivatalnokelnök (talán a legjobban megfelelve az alkotmány szövege formális államfői felfogásának), végül az aktivista Sólyom László, aki a nemzet egységének biztosítása kaucsukfogalmát kitágítva az elmúlt években a kormánypolitikától jelentősen eltérő önálló bel- és külpolitikát folytatott.

Persze az államot, az államszervezetet aligha kell „újrafelfedezni”,4 hiszen az 1990-es évek elejétől mindvégig a magyar társadalomtudományi irodalom egyik főtémája volt,5 a konkrét kormányzati tevékenységet pedig részben a Demokrácia Alapítvány Politikai Évkönyveiben (évtized, évhuszad könyvében), részben a 2000-es évek elejétől a Századvég Alapítvány évértékelőjében bőségesen elemezték. A világválság azonban kikényszerítette azt az általános felismerést, hogy az állam, az államapparátus szerepe, mérete-funkciói, valamint felépítése szükségképp új megközelítést igényel.

 

 

I. Alapvető nemzetközi tendenciák

 

 

1. Az állam szerepének megváltozása, az államfunkciók átalakulása

 

 

1.1. Körülbelül 30-40 évvel ezelőtt kezdődött meg az állam szerepe gyökeres megváltoztatásának hangsúlyozása az irodalomban. Új követelmények jelentek meg az állammal kapcsolatban, nevezetesen, hogy legyen versenyképes. A versenyképes állam egyenlő a tőkét, a befektetéseket vonzó állammal, a nemzetközi finánctőke, a multinacionális vállalatbirodalmak versenyeztetik az államokat, melyik kedvez – persze a maga komplexitásában a közbiztonság helyzetétől kezdve az olcsó, de szakképzett munkaerőig – jobban a nemzetközi pénzpiacnak. A kiindulópont pedig a nagyvállalatok panasza volt: az állam, az állami szervezetrendszer hatékonysága elmarad a „gazdaság” teljesítőképessége mögött, túl lassú, túl bonyolult, túl nehézkes. Ez fékezi a gazdasági fejlődést, ezért tessék ezen változtatni. Kialakult a „better regulation”, a „good governance” követelménye, amely azután a Világbank közvetítésében egyre jobban hatott Európában is, és az unióban is a Prodi-féle Fehér Könyv, az European Governance megjelenéséhez vezetett a 2000-es évek elején.6

Hogyan lehetne jobban kormányozni? Hogyan lehetne egyszerre kicsi és olcsó, ugyanakkor erős és hatékony az állam? Erre irányul a gondolkodás főiránya. Természetesen a második világháború utáni állami gyakorlat is elég drasztikusan és robbanásszerűen megváltozott. Ma már nem De Gaulle-szerű tábornokok kerülnek az állam élére, hanem hírszerzőfőnökök, lásd az idősebb Busht vagy Putyint. Miért? Mert az információs társadalomban a nemzetbiztonság fő tényezője már nem a hadsereg, hanem a hírszerzés. A diplomácia központjában sem a konzuli ügyek állnak már, hanem a gazdasági diplomácia, azaz a külkereskedelem ösztönzése, a nagyberuházások hazai vállalkozások számára való „kilobbizása” stb.

Az állami feladatok emellett egyre komplexebbé válnak. A sport ma már nem amatőr versenysport, mint száz éve, hanem a lakossági (diák, szenior) szabadidősporttól a különböző extrém rétegsportokon át egészen a sportindustryig, a szórakoztatóipari sportvállalkozásokig terjed. Ez a szélesedés pedig jóval differenciáltabb állami megközelítést igényel. Emellett a sport része a testkultúrának, az iskolai nevelésnek, a népegészségügynek, de szociális feladatai is vannak. A sport egyben gazdasági ágazat is, vegyül a turisztikával stb. Lényegében ez a komplexitás okozza azt, hogy a korábbi kis „reszliminisztériumok” helyett egyre jobban jóval nagyobb, integrált minisztériumok jönnek létre.

Az állami funkciók megváltoztatásának alapja pedig a technológiai fejlődés, az információs forradalom, a globalizáció, a kisebb államoknál erősebb multinacionális vállalatbirodalmak kialakulása, a tömegtársadalmak egyre bonyolultabb élete.7 Ebben a „turbókapitalizmusban” populáris show-műsorokká alakulnak a kormányzati pozíciók megszerzésére irányuló választások, amelyek a túlfogyasztásra ösztönző ígérgetési kampányok jegyében zajlanak azzal a mögöttes politikai szándékkal, hogy a választási győzelem éjszakája a választási ígéretek elfelejtésének éjszakája is egyben. Ugyanakkor folyik az erősebb kutya jegyében zajló társadalmi szétszakadás, részben az országokon belül a gazdagok és a szegények közti olló nyílik, részben a fejlett világ és a fejletlen országok közötti szakadék, amely utóbbiak viszont jóval nagyobb és fiatalabb lakossággal rendelkeznek. A fejlett világban alig van már termelés, hanem túlfogyasztás és teljesítményhiány, a társadalom elöregedése és növekvő dekadenciája tapasztalható. Ebből pedig szükségképp válságszituációk fakadnak, és a versenyképesség is csökken a fejlett jóléti társadalmakkal rendelkező országokban. Így aligha lehet csodálkozni azon, hogy óriási világpolitikai átalakulás kezdődött: az Egyesült Államok világelsősége tűnőben, jön Kína, India, de nemsokára Brazília vagy Dél-Afrika is.8 Európa pedig – az unió kétségbeesett erőfeszítései ellenére – a versenyképesség szempontjából egyre jobban a perifériára szorul.9

Ebben a „fokozódó” nemzetközi helyzetben kell az államról gondolkodnunk Magyarországon is.

1.2. Ugyanakkor természetesen az államszervezet alkalmazkodik a fentebb ismertetett társadalmi-gazdasági folyamatokhoz, átalakul. Az átalakulás főbb területei leegyszerűsítve a következők:

a) Közhatalmi államból közszolgáltató állam. Amikor Ernst Forsthoff híres könyve, a Leistungsverwaltungról a harmincas évek elején megjelent, aligha lehetett sejteni, hogy az akkori álomból az E-Government jóvoltából ötven év múlva realitás lesz. Az állami közszolgáltatások jelentősége időközben állandósultan emelkedett – persze másként egy milliós nagyvárosban, egy kisvárosban vagy falun. Az európai jóléti államokban az állampolgár a hatvanas évektől felrója az államnak a nagyvárosi szmogot, a közlekedési dugókat, a gyenge közvilágítást, az autópályák hiányát, de lényegében már a rendőrt is elsősorban nem hatósági közegként, hanem a lakosság biztonságát garantáló szolgáltatásként fogja fel. Ez az igény pedig a rendszerváltozás után a volt szocialista országokban is szinte azonnal létrejött. Az átfogó közszolgáltató államot azonban végső soron az elektronikus közigazgatás kibontakozása teremti meg, amelynek eredményeként a hatósági ügyek zömében is szolgáltat az állam. Más szóval a közhatalmi szerep halványodik (de teljesen persze nem szűnhet meg), és a szolgáltató szerep egyre erősebb lesz. Ez alapvetően pozitív tendencia, bár a dolog természeténél fogva negatív hatásokkal is jár: pl. adatvédelmi kockázatot okoz, avagy növeli a lakosságban a paternalista állam iránti vágyat, és csökkenti az öngondoskodás iránti hajlamot. Az 1800-as években, a liberálkapitalizmus fénykorában eszébe sem jutott egy felelőtlenül eladósodott polgárnak, hogy az állam fizesse ki a tartozását, napjainkban viszont egyre többek igénylik például azt, hogy egy biztosítást nem kötő embernek természeti kár esetén az állam fizessen kártalanítást.

b) Par exellence politikai kormányzás helyett a közpolitikai, a közigazgatási és a menedzseri kormányzás hármasa. A közszolgáltató funkció kibontakozása más állami szervezetrendszert igényel. Hihetetlenül megnövekszik (és vertikálisan-horizontálisan tagozódik) az államapparátus, a közigazgatási szervek alatt óriási közintézmény-hálózat jön létre. Szaporodnak a minisztériumok, kormányhivatalok, központi költségvetési szervek. Hatalmas méretű helyi – települési, területi – igazgatási szervek is kialakulnak. Az államigazgatáshoz színházak, kórházak, jóléti intézmények, kutatóintézetek sora csatlakozik. Mindez azt eredményezi, hogy míg a demokratikus többpártrendszerű választások szükségképp pártpolitikusokat juttattak az államszervezetek élére, másik oldalról a kormányzás tisztán politikai jellege megszűnik. Kossuthtól vagy Széchenyitől senki sem igényelt 150 évvel ezelőtt költségvetési vagy közlekedési tudást – ma már a politikusoktól „szakpolitikai” ismereteket követelnek. Kialakul a triász: a kormányzás a közpolitikai, a közigazgatás-irányító és a közintézmény-menedzselési funkció egysége és a tisztán politikai kormányzás, a kormányzás politikai elemeinek eltúlzása az operatív államfunkciók gyakorlásában súlyos zavarokra vezethet. A politikus miniszterek és a politikai államtitkárok mellett megjelennek az apparátust irányító közigazgatási, illetve szakállamtitkárok, egyre erősebb igény jelentkezik a szakmailag magas szintű, illetve technokrata kormányzásra, pártpolitikusok helyett egyre gyakrabban kerülnek gazdasági vezetők a kormány élére. Nyíltan megjelenik – bár a tradicionális felfogás hívei keményen harcolnak ellene – az állam közszolgáltató részvénytársaságként való felfogása, és ezáltal a bankár-, az üzletemberkormány iránti „kereslet” (amit csúfolódva lehet persze butikos kormánynak is nevezni), hiszen az állam nagyüzem, az egyik legnagyobb munkáltató. És valóban, egyre több a nagyvállalkozóból-bankárból lett kormányfő, illetve kormánytag. (Lásd pl. az utóbbi 20-30 év osztrák kormányait – Androsch, Wranicky stb.)

c) Populista média-marketing kormányzás kialakulása. Persze a kormányzás politikai oldala – a rövid idejű válságkormányzás, azaz hivatalnok, szakértői, katonai kormányzású periódusok rendkívüli eshetőségeit leszámítva – a demokratikus jogállam követelményei miatt nem szűnhet meg, bár természetesen a kormányzati közpolitika más, mint a közvetlen pártpolitika (ez nemcsak koalíciós kormányzásnál magától értetődő, de egypárti kormányzásnál sem helyes e kétfajta politikát azonosítani). Az állam a polgáraiért, a „zemberekért” van, egy munkanélküli hajléktalan szavazata azonos a Nobel-díjas professzoréval. Kihasználva a „mozgóképlavina”, az információs technológia, az internet lehetőségeit a modern pártpolitika – az Amerikából származó technológiát átvéve – média-marketing politizálássá válik, rövid távú tömegkommunikációs kampányok sorozata zajlik, és ez hat a kormányzati közpolitikára is. A stratégiai jellegű kormányzás sajnálatos módon elhalványul, a választási kampány sokszor a teljes kormányzati perióduson keresztül folyik (pl. a választások előrehozatala érdekében). „Eseménynek kell lenni”, „szerepelni kell”, sok esetben tényleges produktum, úgynevezett kormányzati termék nélkül zajlik a kormányzati kommunikáció. A médiacentrikus megközelítés miatt a racionalizmussal szemben a kormányzásban is erősödik az emóció, a politikus, a kormánytag magánélete éppúgy szabad prédává válik, mint egy híres színészé vagy sportolóé. A politika és vele a kormányzás perszonifikálódik, sokszor a kormány, a miniszterelnök a választási kampány fő figurája is, a pártvezetői és a kormányzati funkció ezáltal egészségtelenül keveredik.

Látható talán, hogy a kormányzás átalakulásának is van pozitív, de negatív oldala is, az előnyök mellett új hátrányok is keletkeznek.

 

 

2. Új követelmények
az államszervezettel szemben

 

 

2.1. Ha átalakulnak az államcélok, illetve az államfunkciók, ez nyilván kihat az államszervezetre is. Új követelményrendszerek jelentkeznek az államapparátussal, leegyszerűsítve a kormányzással szemben.

a) Német–francia közigazgatási előmeneteli rendszer vagy/és amerikai new management. A történeti tradíciók ezen a téren meghatározók. Bonaparte Napóleon óta a kontinentális Európában a közigazgatást egy bürokratikus hivatalnokhálózat végzi, a kormányzás ezen keresztül valósul meg. Az állam hamarabb lesz nagyüzem, mint hogy a modern kontinentális nagyvállalat kialakulna. Az állam pedig – bármennyire is bizonytalanok ezek a fogalmak – közfeladatokat végez, a közjóért, a közérdek megvalósítása érdekében tevékenykedik, ezért a hagyományos felfogás szerint nem alkalmazhat üzleti módszereket. Az állam „közszolgákon”, köztisztviselőkön keresztül látja el feladatait, akik merev, úgynevezett életpályamodellben tevékenykednek, az alelőadó főosztályvezetőként megy nyugdíjba, a viszonylag alacsony jövedelmet pedig a biztonság kompenzálja. (A hierarchikus gazdaságirányítás miatt a hatalmas vállalati szektorral rendelkező szocialista országok is megtartották ezt a hagyományos rendszert.) Ezzel szemben Amerikában az úgynevezett kiforrott részvénytársasági management hamarabb jelent meg, mint az államszervezet jelentősebb szerepe, ezért a nagyvállalatok vezetési rendszerét adaptálták a kormányzatra, amelyet az amerikai államfői-kormányfői egységes prezidenciális kormányzati rendszer jelentősen elősegített. Ezáltal az amerikai államműködés eredetileg is sokkal üzletibb volt, mint az európai, és sajátosságai – pl. a teljesítménykövetelmény-rendszer és eredményfelelősség – az Egyesült Államok világhatalmi szerepéből kifolyólag egyre erősebben hatott az 1980-as évektől kezdve az Európai Unióban is. A közszolgáltató jelleg, a közigazgatáson kívüli hatalmas közintézményi rendszer működtetése pedig egyébként is fokozatosan az amerikai new management javára változtatta a helyzetet – egyre jobban keveredik a tradicionális és az amerikai rendszer az európai országokban.

b) Montesquieu hármasától a checks and ballances ellensúlyi rendszeréhez. A hagyományos liberális polgári állam az államhatalmi ágak megosztása és egyensúlya montesquieu-i elvei szerint a törvényhozás, a közigazgatás (végrehajtó hatalom) és az igazságszolgáltatás egymástól elkülönülésére, önállóságára és lehetséges egyensúlyára épült. Ez napjainkra az államfunkciók átalakulása folytán tartalmilag jelentősen megváltozott, részben határesetek tömege alakult ki, részben a különböző államhatalmi ágak egész kavalkádja alakult ki. A parlamenthez végrehajtási feladatok kerülnek (pl. szervirányító funkció), a bíróságok is szép számmal látnak el nem igazságszolgáltatási, hanem igazgatási feladatokat (lásd pl. a cégnyilvántartást). A legfontosabb változás, hogy egy sor „másodlagos” hatalmi ág keletkezik: az alkotmánybíróságok mint a normakontroll szervei kiválnak a bírósági szervezetből, megjelennek az ombudsmanok, nő a számvevőszéki hatalom, függetlenedik a kormányzattól a jegybank, illetve a versenyhatóság. A média informális hatalmának államszervezeti tükörképeként önálló állami médiafelügyeleti szervek alakulnak ki. A klasszikus hármas helyett tehát kialakul az ellenhatalmak rendszere az államapparátusban, ezáltal pedig a kormányzás – a törvényhozás és a végrehajtó hatalom működése – egyre nehezebbé, bonyolultabbá válik.

c) A globalizációhoz alkalmazkodó nemzeti állam. A polgári állam – szemben a feudálissal – nemzeti alapokon áll, de ma már a gazdasági, sőt egyre jobban a társadalmi élet is (pl. több országot átfogó alapítványok, egyesületek) nemzetközi, a határok nyitottak, a piac is nemzetközivé vált, a tömegturizmus is kialakult. Tisztán nemzeti alapon már szinte egy ország gazdasága sem működőképes. A nemzeti kis- és középvállalatok zöme csak a multinacionális nagyvállalatokkal való kooperációban életképes, a bankok, a pénzintézetek pedig végképp alapvetően nemzetköziek. Egy kis vagy akár közepes országban is a multikkal, a fiskális, illetve spekulatív tőkével (tőzsde enélkül nincs!) szemben tartósan sikeresen kormányozni nem lehet, eleve bukásra van ítélve egy erőteljesebb nemzeti állami fellépés. Európában pedig, mivel az unió (lásd lisszaboni szerződés) ténylegesen egyre jobban konföderációvá válik, eurokonform kormányzás kell. A nemzeti államoknak tehát alkalmazkodniuk kell az unió döntéshozatali rendszeréhez, éppen a nemzeti érdekek viszonylagos érvényesíthetősége érdekében. Gazdasági szempontból egyre kevéssé lehet állami szuverenitásról beszélni, az európai versenypolitika egyre jobban legyűri a szívósan védekező nemzetállami protekcionizmust. A globalizációval és az integrációval természetesen tehát – hasonlóan az előzőekben elemzett folyamatokhoz – nemcsak előnyök, de hátrányok is járnak, ezért érthető az is, hogy társadalmi-politikai ellenfolyamatként felerősödnek a hagyományos nacionalizmust meglovagoló radikális politikai irányzatok szinte valamennyi európai országban, erős a lakosság körében az euroszkepticizmus.

d) Civilekkel partneri kormányzás. A fejlett társadalmak bonyolult érdektagozódással rendelkeznek, és ezért a civil érdekképviseletek egyre jobban részt akarnak venni a kormányzásban, az állam életében is befolyást akarnak szerezni-gyakorolni. Ezt a hagyományos felfogás a „korporativizmus” feléledésének tartja, és a pártok politikai monopóliumát védve nemkívánatosnak minősíti. Itt azonban nem Mussolini vagy Franco állameszméjéről van szó, hanem a nagyobb kulturáltság és nagyobb társadalmi tagoltság szükségszerű következményéről. Így kialakul az Európai Unióban a civilekkel való partneri kormányzás követelménye, ami nem azonos az amerikai lobbizással – erősebb bevonás a jogszabály-előkészítésbe, az állami döntéshozatalba. Ennek intézményi formái is vannak. Pl. a francia kormány évtizedes tényleges partnere az igen széles körű Gazdasági és Szociális Tanács, amelynek jogállását törvény rögzíti, emellett számos országban a munkáltatók, a munkavállalók és a kormány tripartit szervezetrendszerekben működik együtt stb. A civilekkel partneri kormányzás vitatott következménye az úgynevezett hibrid államszervek megjelenése is, amelyben a kormányzati szervek és a civilek közösen döntenek – lásd a különböző állami feladatokat átvevő köztestületeket (pl. Tudományos Akadémia) és közalapítványokat (pl. kulturális kormányzati közalapítványok), vegyes állami-civil tanácsokat stb. De a civil részvétel nemcsak bonyolultabbá, nehezebbé teszi a kormányzást, hanem a túlpártosodás ellen is irányul: egyre nagyobb az igény az úgynevezett pártsemleges államszervekre.10

e) Igény a közbizalomra. Az áttekinthető állam. A közszolgáltatáshoz fűződő érdek, a képzettebb és a demokratikus kultúrát egyre jobban elsajátító lakosság, a média-marketing és a civilekkel partneri kormányzás együttes hatása a nyilvános, az áttekinthető államműködésre való igény. A kormányzás élvezzen közbizalmat, legyen transzparens. A kormányzati technológia legyen erkölcsös, a politikai erkölcs ne legyen más, mint az általános erkölcs.11 Az ismétlődő politikai botrányok ellenére (lásd Watergate-ügy) ez a közbizalom még mindig általában jellemző pl. Észak-Amerikára és Skandináviára,12 de különösen a sok viharon átment kelet-közép-európai lakosságban ez a bizalom eleve csekély volt, és az állam különböző perverziói, úrhatnámság, túlköltekezés, korrupció ezt a lakossági hozzáállást tovább is növelte.13

A kormányzati erkölcs pedig – a közmorállal együtt, mintegy annak részeként – az elmúlt évtizedekben általában süllyedt, párhuzamosan a média-marketing kormányzás növekedésével. Ahogy az élsportban ma már alig lehet kiosztani a fair play-díjat, úgy az „úriember” politikus is fehér hollóvá vált. Nyilván az élsporthoz is hozzátartozik bizonyos vagányság, és ez a kormányzati hatalom megszerzésének, illetve gyakorlásának is elengedhetetlen feltétele. A vagányság viszont nem csaphat át kriminalitásba – persze az ösvény keskeny. A hazudozás, a felelőtlen ígérgetés, az adatok kozmetikázása és az információk elfedése, illetve kiszivárogtatása ma már szinte a kormányzati technológiának tanított, szerves részévé vált, a politikai ellenfél rendszeres bemocskolásával és az úgynevezett perlési politizálással, feljelentésözönnel14 együtt. Ez természetesen minimálisra csökkenti az állam, a kormányzás tekintélyét a lakosság körében. Például ha a kormánynak van a legnagyobb szürkegazdasága – lásd az álkiszervezéseket, a ppp. manipulációkat –, milyen erkölcsi alapon lép fel az állam az állampolgárok „adókímélésével” szemben? A kormányzás hatékonyságát viszont a tartós közbizalomhiány hihetetlenül erősen rombolja, ha pedig az állami szabályozást – modern desvetudo – a lakosság tömegesen lerontja, úgy ez ellen nincs eredményes állami elleneszköz.

 

 

3. Ideiglenes következtetések
az állam szerepére nézve

 

 

3.1. Arra nézve, hogy ilyen körülmények között voltaképp mi az optimális államszerep Európában, mit kell tennünk az államműködés javítása érdekében, természetesen nincs egységes társadalomtudományi, avagy politikai válasz. Bizonyos előzetes következtetések azonban már az érzékelhető tendenciákból levonhatók.

Egyre erősebb a felismerés, hogy egyfelől természetesen nem követhető a távol-keleti gazdasági csodák útja, nevezetesen egy diktatórikus államhoz kapcsolt szélsőségesen szabad piacgazdaság (lásd az ázsiai kistigriseket, avagy másik modellként a még szocialista Kínát vagy Vietnamot), de másfelől a liberális piaci jogállam is kevés már. Természetesen teljesen szabályozatlan piacgazdaság a 19. században sem volt, és ilyet a neoliberális Reagan–Thatcher-féle konzervatív (és nem balliberális) dereguláció sem eredményezett, de az állam szabályozó-korrigáló-befolyásoló szerepe viszonylag csekély volt. Ez a neoliberális felfogás azonban ma már nem tud érvényesülni, és erre az Egyesült Államokban is rá kellett jönni a 2008. végi pénzügyi válság után, tehát létre kell hozniuk azokat a szabályozó-felügyelő intézményeket, amelyek persze a kontinentális Európában eddig is működtek. A jogállamiság alapgaranciái természetesen egyértelműen megőrzendők, és a gazdaságnak is alapvetően piaci versenygazdaságnak kell maradnia. De a jog uralma, az állam önkorlátozása csak alapkritérium, ennél több kell. Kellenek egyértelmű gazdasági-társadalmi játékszabályok, és azok megtartását az államnak biztosítania kell. A jogállam tehát legyen hatékony és eredményes.15

Azt is be kell látni Európában, hogy az új világgazdasági rendben a paternalista jóléti-szociális állam skandináv–német modellje már nem tartható fenn, a kapitalizmushoz visszatérő volt szocialista országok azon reménye egyértelműen illúziónak bizonyult, hogy koraszülött jóléti államukat polgári jóléti állammá változtassák.16 „Mérsékelt”, „önkorlátozó”, a polgári autonómiát, az egészséges civil társadalmat nem zavaró, de ugyanakkor fejlesztő, társadalmi konfliktusokat csökkentő-rendező állam lehet csak versenyképes a globális világgazdaságban. Ebből fakad, hogy szükséges az állami redisztribúció (de nem mértéktelenül), szükség van állami közszolgáltató vállalatokra, sőt állami üzleti vagyonra is (a közjavak és a kincstári vagyon mellett), azaz nem lehet mindent privatizálni, mindent gazdasági teendőt az államapparátusból kiszervezni.

Különösen lényeges a gazdaságban a piaci zavarokkal, a monopóliumok versenykorlátozó hatásával való állami szembehelyezkedés. Ez pedig ma már csak államközi együttműködés útján lehetséges. Tudomásul kell venni, hogy a nemzetközi pénzvilág és a transznacionális vállalatok alulról, szokásjogi úton, szerződésmintákkal avagy faktikusan már kiépítettek egy mikrogazdasági világjogot, amellyel szemben a nemzeti államok önállóan tehetetlenek.17 Egyelőre persze nem realitás a világállam, a „világkormány” és, mondjuk, az egész világ egységes bank- és versenyfelügyeletének megteremtése. De államközi integrációval, illetve államközi együttműködéssel a deviáns nagyvállalati-banki viselkedés jelentős mértékben korlátozható. A piacgazdaság nem működhet egészségesen, ha a transznacionális vállalatok pl. kartellezéssel torzítják a gazdasági versenyt stb.

3.2. Ugyancsak lényeges felismerés, hogy a kicsi és olcsó állam liberális alapeszméje igenis összeegyeztethető az erős állammal. A gyenge állam tudniillik torzult piachoz is vezet, a piaci szereplőknek is szükségük van a jól működő államra. A kicsi és olcsó államot azonban úgy kell érteni, hogy az államszervezet tényleges államfeladatokhoz igazodik, azok ellátásához szükséges méretű és költségű. A túl terebélyes állam nem erős, mint ahogy a nagyon kövér ember is nehezen megy fel az ötödik emeletre, avagy egy kis csapat kommandós könynyen lefektet több száz primitíven kiképzett sorkatonát. Az erős állam az, amely az adott ország adott helyzetében reális közfeladatokat hatékonyan el tudja látni – ehhez nem kell elidegenedett, túlbürokratizált, túlköltekező államapparátus. Kevés egyértelmű szabály kell, tehát igenis van helye a deregulációnak, nem kell a mindennapi életet államilag túlszabályozni, teret kell adni az önszabályozásnak. Ugyanakkor a szükséges szabályokat meg kell alkotni, és azokat nem szabad állandósultan ad hoc politikai, illetve lobbiérdekek nyomán módosítgatni. Ezeket a szabályokat pedig az államnak mindenkivel szemben meg kell tartatnia, és a szabályszegést szankcionálni kell. Biztosítani kell az állampolgári alapjogokat, de azokat csak rendeltetésszerűen lehessen gyakorolni, a joggal való visszaélést tehát nem szabad eltűrni. Az emberi szabadság igenis szüljön rendet – az anarchisztikus, kaotikus tendenciák ellen az állam lépjen fel, biztosítsa a közrendet és a köznyugalmat, mert e nélkül sem a piacgazdaság, sem a civil társadalom nem tud megfelelően működni.

A cél tehát a modern világkapitalizmushoz alkalmazkodó, az európai integrációban aktívan részt vevő, a piacot szabályozó és korrigáló, a gazdaságot ösztönző és a társadalmi konfliktusok feloldására törekvő, a tényleges államfunkciók ellátására képes, nem elidegenedett, nem bürokratikus, nem öncélúan nagy és drága nemzeti állam működtetése Magyarországon. A szélsőséges governance- és a szélsőséges government-felfogás egyaránt elutasítandó, középúton kell fontolva haladni, a mérsékelt, de eredményes állam adna lehetőséget az „okos” (Bokros Lajos) államszervezeti működésre. A labdarúgáshoz játékosok és edzők mellett játékszabályokra és játékvezetőkre is szükség van. Szabályok és bíró nélkül nincs mérkőzés. De a szabályoknak stabilaknak kell lenniük, és a jó bíró nem tolja magát öncélúan előre, nem fújja szét a meccset, alkalmazza az előnyszabályt, tehát alkalmazkodik a játék szelleméhez.

 

 

II. A magyar alapdilemma:
fenntartható-e az 1989–90-ben
kialakított „szélsőségesen” parlamentáris kormányzati rendszer?

 

 

1. Az 1990-ben választott államszervezeti megoldás: szuperjogállam

 

 

1.1. Az előzőekből talán látható, hogy a 21. század elején az állam szerepével kapcsolatos bizonytalanság nemcsak magyar, hanem átfogó európai, sőt világjelenség. Emellett a volt szocialista államok „külön” problémája: a szocialista egypártrendszerű totális állam tartós fennállásának hagyományaiból-maradványaiból, illetve a polgári államisághoz való visszatérés, a tranzit nehézségeiből adódik.18 Nem egyszerű feladat a szocialista államiság gyakorlatától való elszakadás, a polgári államisághoz való visszaút, az átállás pedig jelentős veszteségekkel jár, amelyet a Nyugat nem finanszírozott meg (ellentétben az 1945 utáni Németországával). A harmadik sajátosság pedig a sajátos magyar útból adódik: nálunk nem a „klasszikus” sztalini szocialista politikai felépítmény működött, hanem a kispolgári életet lehetővé tevő szoft diktatúra gulyáskommunizmusa, a polgári társadalomba való visszatérés pedig alapvetően úgy történt, hogy a szocialista rendszer a nyolcvanas évek végén lényegében lebontotta önmagát, és a megváltozott világpolitikai helyzetben, nemzetközi ösztönzésre, felülről vezérelve, a kerekasztal-tárgyalások keretében alapvetően evolutív módon jutottunk vissza a „terelőútról” (Berend T. Iván) a kapitalista piacgazdaságba, a polgári demokratikus jogállamba.

A jelenlegi magyar államszervezet a kerekasztal-tárgyalások és a négyigenes népszavazás, valamint Németh Miklós kormányának előkészítő törvényhozása eredményeként az 1989–90-es alkotmánymódosítások nyomán alakult ki.19 Természetesen voltak „születési rendellenességek”, az akkori politikai helyzetből adódó ad hoc jegyek (pl. a gyenge köztársasági elnöki jogállás kialakítása a Pozsgay-szindróma jegyében),20 de alapvetően a rendszerváltáskori szabályozás a harmadik magyar köztársaságot egy rendkívül erős parlamentáris rendszerként alakította ki, mégpedig „szuperjogállamként”, amelyben az emberi jogok különösen erős védelmet élveznek, és az összes elvileg lehetséges alkotmányos „ellensúly”, fék, garancia az államszervezetbe beépítésre kerül.21 Ez a „demokratikus düh”, az „ellensúlyok orgiája”, persze negyven év totális állama után érthető, sőt nyilván szimpatikus is, ugyanakkor érzékelhető, hogy a hatékonyság, a költségek mérlegelése teljes mértékben háttérbe szorult, nagymérvű volt az államszervezési-kormányzati gyakorlattal kapcsolatos tapasztalatlanság, túlzott a tisztán elméleti megközelítés. A jogállamiság gyakorlati megvalósítása ezért sokszor elmarad, mert a jogalkalmazás tárgyi és személyi előfeltételek hiányában nem képes megvalósítani a törvényekbe foglalt alkotmányos jogállami struktúrát.22 Jelentős illúziók is voltak: „hozzákezdünk, majd meglátjuk”, „Nyugat biztos segít” stb.

Ugyanakkor a rendszerváltozás az ország igen rossz gazdasági helyzetében köszöntött be, emellett a szocialista rendszerből a kapitalista rendszerbe való átmenet jelentős objektív veszteségekkel járt, amelynek megfinanszírozására semmilyen forrás nem állt rendelkezésre.23 A lakosság viszont elvárta a koraszülött szocialista jóléti állam kedvezményeinek fennmaradását (ami kapitalista rendszerben eleve lehetetlen), sőt jóléti rendszerváltozást is kívánt, azaz a nyugat-európai életszínvonal gyors utolérését, mégpedig keleti munkamorállal, azaz teljesítményfokozás nélkül (ezt a jóléti rendszerváltozást próbálta az MSZP–SZDSZ-kormány – mégpedig az MDF kivételével az ellenzék támogatásával – 2002-ben pótolni, amellyel viszont államcsődközelbe sodorta az országot). Ebből származik az, hogy a magyar lakosság jelentős része húsz év múltán a rendszerváltozást egyáltalán nem tekinti pozitívnak, a demokratikus lehetőségek kiszélesedését (azt, hogy Bécsben cukrászdát nyithat, és határellenőrzés nélkül elutazhat Londonig) nem tartja kellő ellenértéknek a korábbi (egyébként alacsony szintű) létbiztonság elvesztéséért. A „demokratikus újkapitalizmus” (Bihari) így valóban legfeljebb az „elégedetlenségek egyensúlyára” (Tölgyessy) épülhetett.24

Hangsúlyozni kell azt is, hogy ez az 1989–90-ben kialakított rendkívül széleskörűen tagolt államszervezeti intézményrendszer az eltelt húsz évben nem szűkült, hanem tovább bővült. Így 1993: az állampolgári jogok országgyűlési biztosainak konkrét intézményesítése, 1996: médiatörvény, 1997: bírósági reform stb. Összességében pedig az is megállapítható, hogy államunk nem nagyon tudott alkalmazkodni az előzőekben vázolt alapvető nemzetközi tendenciák pozitív elemeihez, inkább a negatív vonásokat vette át (pl. kormányzati píár túlzásait).

1.2. Néhány jellegzetes strukturális példa a – szerintem eltúlzott – parlamentáris rendszerünkre.

a) Az Országgyűlés ugyan egykamarás, de túlzott létszámú és túlzott költségű (majdnem 400 képviselő, zavaros és túlzott javadalmazással). Igen széles körű a Nyugat-Európában ismeretlen kétharmados törvények száma, amelynek következtében a kétharmados többséggel nem rendelkező kormányok csak az ellenzékkel való konszenzussal tudnak jelentősebb társadalmi-gazdasági területeket szabályozni (márpedig nálunk 1990 óta csak úgynevezett konfliktusos demokrácia működött).25 Így jelentős társadalmi-gazdasági területeket a kormány képtelen volt modernizálni, számos az alkotmányos mulasztás is. Az Országgyűlés választja a köztársasági elnököt, és nem a lakosság. A kormány költségvetési politikája is erős korlátok közé került a trükközés meggátolása érdekében (vajon az unióba való belépés kapcsán más országok kormányai – pl. portugál, görög – nem „trükköztek”?), „elölről” az utólagosan a 2000-es évek végén létrehozott Költségvetési Tanács, „hátulról” az egyre szélesebb hatáskörrel rendelkező Állami Számvevőszék. A Magyar Nemzeti Bank, a központi jegybank pedig – egyébként ez átfogó európai tendencia – szintén teljesen függetlenné vált a kormánytól.

Rendhagyó módon a parlamenthez államszervezeti „al-ellenhatalmak” kötődnek. Ilyen mindenekelőtt a nyomozás irányítását is megszerző és a büntetőügyek mellett polgári ügyekben is jelentős hatáskörrel rendelkező ügyészség (Nyugaton a legfőbb ügyész általában az igazságügyi miniszter egyik helyettese, és polgári ügyekben csak kivételesen van hatásköre). A másik az elektronikus médiahatalom állami felügyelete, amelyet az 1996-os médiatörvény elvett a kormánytól, és létrehozta az Országgyűlés pártfrakcióihoz kötődő Országos Rádió és Televízió Tanácsot.

Az Országgyűlésnek a médiaügyekben konkrét szervei is vannak. Ilyen mindenekelőtt a nemzeti hírügynökség, a Magyar Távirati Iroda, amely példátlan módon az Országgyűlés egyszemélyes részvénytársasága. De egészen komikus a három közszolgálati médium, a Magyar Televízió, a Magyar Rádió és a Duna Televízió jogállása is. Ezek irányítására a parlament három különböző „kétfedelű” közalapítványt hozott lére, majd a három közalapítvány egyszemélyes részvénytársaságként működteti a három közszolgáltató szervezetet. Az országgyűlési közalapítványok vezető szerve mintegy 30 főből áll – pártdelegáltakból álló elnökség és nagy létszámú, zavaros procedúrával odakerülő „civilekből” álló nagykuratórium. A közszolgáltató részvénytársaságoknál viszont az ügyvezetést nem igazgatóság, hanem az egyszemélyes elnök irányítja, akit az ismertetett túlbonyolított felépítésű kuratórium rendszeresen képtelen megválasztani. Azt hiszem, nem kell nagyon magyarázni, hogy a működési zavarokat ebbe a közszolgálati rendszerbe eleve bekódolták.

b) Magyarországon működik az Európában talán legerősebb, igen széles hatáskörrel rendelkező Alkotmánybíróság. Az Alkotmánybíróság átfogó normakontrollt gyakorol mind az Országgyűlés törvényei, mind a kormány rendeletei felett, visszamenő hatállyal is megsemmisítheti ezeket, és alkotmánysértő törvénykezési és közigazgatási mulasztásokat is megállapíthat. Az Alkotmánybíróság lehetőségét növeli, hogy a rendszerváltozás után nem született új egységes polgári alkotmány, így az Alkotmánybíróság sokszor úgynevezett láthatatlan alkotmány, azaz alkotmányossági alapelvek alapján precedensjogi gyakorlattal alakítja a magyar alkotmányosságot, működési szabályait pedig a parlament eddig képtelen volt törvényben szabályozni (kétharmad hiány). A nagy alkotmányossági dilemmák megítélésénél az Alkotmánybíróság láthatóan megosztott, szaporodnak az egy szavazattöbbséges határozatok.

Az Alkotmánybírósághoz még hozzátehetünk két tényezőt. Az egyik az 1990-es évek elejétől-közepétől kibontakozó és egyre szélesedő ombudsmani intézmény – annak ellenére, hogy az ügyészségnek van polgári hatásköre és a kormányzati irányításon belül is vannak jogvédő hivatalok, mint pl. az Esélyegyenlőségi Hatóság. Ráadásul az állampolgári jogoknak négy országgyűlési biztosa is van Magyarországon – egymástól némileg eltérő hatáskörrel – nevezetesen egy általános és három szakombudsman, akik közül egyik a jövő nemzedék reménybeli jogait védi (ténylegesen környezetvédelmi biztos). Az ombudsmani intézmény egyre jobban általánosodik, azaz átterjedt a közigazgatásra, megjelentek a minisztériumon belüli biztosok (pl. oktatás), az önkormányzati biztosok stb.

A második tényező pedig az, hogy a Nyugat-Európában kormányhoz tartozó igazságügyi igazgatásra is önálló, tehát a kormánytól független szerv jött létre, nevezetesen a Legfelsőbb Bíróság elnöke által vezetett Országos Igazságszolgáltatási Tanács. A bírósági és ügyészségi szervezet pedig az 1997-es reform után ténylegesen négyszintűvé vált (helyi, megyei, tábla- és Legfelsőbb Bíróság, ehhez igazodó ügyészi szervezet). Az öt táblabíróság pedig – kettő Dunántúl, kettő Alföld, plusz Budapest – nyilván túlzott, az ügyforgalommal aligha alátámasztható. Büntetőügyekben megjelent a harmadfok lehetősége, bagatell ügyekben pedig a szabálysértési bíráskodás.

c) Magyarországot 1989–90-ben 3200 települési önkormányzat köztársaságaként álmodták meg. Ugyanakkor a rendkívül erős költségvetési redisztribúció miatt a községi-kisvárosi önkormányzatok jelentős része anyagilag ellehetetlenült, illetve gazdaságilag életképtelennek bizonyult. A hatáskörök leadása a központból a lakosság közeli helyi szintre elvileg helyes, de finanszírozás nélkül a helyi közigazgatás szétzilálódásához vezetett. Az unió által megalapozottan igényelt regionalizmus a tradicionális (vár)megyei ellenállás miatt húsz éve megoldatlan, ugyanakkor a megyék hatáskörileg kiürültek. Az önkormányzati rendszer modernizálása persze régóta napirenden van, de a kétharmadhiány, a kiélezett politikai rivalizálás ennek megoldását eddig ellehetetlenítette.26

d) Végül megemlíthetném az igen zavarosan szabályozott népszavazási lehetőséget, amely az elmúlt években állandósult politikai és alkotmánybírósági viták tárgya volt. Az európai országok többségében olyan ügyekről, mint a tandíj vagy a vizitdíj – tulajdonképp úgynevezett szociális népszavazás volt a szocialista-liberális koalíció bukásának egyik alapvető oka –, aligha lehetett volna népszavazást tartani.

1.2. A kormányzati hatalom ilyen jelentős korlátozását a végrehajtó hatalom körében a testületi kormányzás megszüntetésével és a miniszterelnöki hatalom államigazgatáson belüli teljessé tételével kívánták a rendszerváltozáskor kompenzálni. Ez persze eleve nem lehetett teljes értékű ellentétel, hiszen a kormány külső hatalmát önmagában ez nem emeli az ellensúlyokkal szemben. Ez a felépítés a német kancellári rendszer – egyébként magyar közjogi hagyományokkal alá nem támasztható – adaptálását jelentette 1990-ben, ugyanakkor megfelelt az amerikai média-marketing kormányzás perszonifikáló tendenciájának is. Az Országgyűlés a miniszterelnök kormányprogramjáról és személyéről voltaképp a kormány megalakítása előtt dönt, a minisztereket a megválasztott miniszterelnök nevezi ki ténylegesen (formálisan az államfő). Bizalmatlansági indítványnak a miniszterekkel szemben nincs helye, csak a miniszterelnökkel szemben, de úgy, hogy meg kell nevezni az új miniszterelnököt is (konstruktív bizalmatlansági indítvány). A kormány nem testületileg dönt, hanem a miniszterelnök egyedül, önálló miniszteri felelősség ebben a rendszerben minimális, a miniszterelnök utasíthatja minisztereit. A miniszterelnök alatt tehát teljesen hierarchikusan épül fel a kormányzati államigazgatás – ezért beszélnek egyes szerzők prezidenciális kormányzásról.27 Persze ez alapvetően nem prezidenciális rendszer, hiszen csak a végrehajtó hatalmon belül érvényesül, azon kívül viszont nem, azaz az „orbánizmusnak” vagy a „gyurcsányizmusnak” – ahogy a sajtóban az állítólagos diktatórikus vezetési stílusra céloznak – komoly objektív határai voltak (vannak). Ez a kormányzati felépítés elvileg lehetőséget adna a kormányzati döntések következetes és szakmailag színvonalas végrehajtására, de ezt eddig a kormányzás túlpolitizálása és a folyamatos végrehajtás, illetve a teljes értékű kormányzati monitoring hiánya meggátolta. A túlméretezett és túlpolitizált, miniszteri vezetés alá került Miniszterelnöki Hivatal egyre kevésbé volt képes összefogni a minisztériumokat és kormányhivatalokat, a tisztán politikai kormányzás pedig egyre több területre terjedt ki.28 A húsz év során egyre erősebben a párturalom érvényesült a közigazgatási szakszerűség felett, de mivel a párturalomnak nem volt meg a finanszírozási háttere (az 1990-es pártfinanszírozási törvény az úgynevezett választási pártok elképzelésére épült), a hiányzó pártfinanszírozás a korrupciós jelenségek egész sorozatát indította el (lényegében a Tocsik- vagy a Zuschlag-ügy, de szerintem végső soron a BKV-botrány is ide vezethető vissza), mintegy igazolva Stark Dániel kilencvenes évek eleji megállapítását: a tervtől nemcsak a piacig, de a klánig is el lehet jutni.

 

 

2. A mai helyzet:
anarchisztikus jelenségek

 

 

2.1. Az 1989–90-es megoldás tehát lényegében egy túl nagy, túl drága, valamint túltagolt, intézménytúltengésben szenvedő, emellett állandó növekedési vágytól sarkallt államszervezetre vezetett. Ciklikusan, de állandó növekedés volt tapasztalható nemcsak a végrehajtó hatalom körében, hanem a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság apparátusától kezdve a Számvevőszékig vagy az igazságszolgáltatási apparátusig (amit pl. 1990 körül a bírósági igazgatás terén az Igazságügyi Minisztériumban végeztek, kb. hat-hétszeres apparátussal végzik most az OIT hivatalában). Különösen jelentős volt az önkormányzati apparátusok növekedése, lásd pl. a főváros szinte áttekinthetetlenné vált óriási önkormányzati és hivatali szerveződését. Az állami szervek emellett kiépítették az infrastruktúrájukat is – pl. kiszolgáló költségvetési szerveket (így alkalmazott kutatóintézeteket), továbbá gazdálkodó szervezeteket hoztak létre. Egyébként a 2000-es évek elejétől divattá vált kiszervezések következtében számos olyan vállalkozás (pl. közhasznú társaság) is működik a központi és helyi közigazgatás körül, amelynek fő (sokszor kizárólagos) tevékenysége az állami tevékenység alátámasztása –, emellett a különböző tanácsadói, szakértői szerződések egész láncolata alakult ki, amely egyrészt rontja a köztisztviselői tekintélyt, másrészt jelentős korrupciós veszélyt jelent.

Az úgynevezett hibrid szervek eltúlzása is bekövetkezett, anélkül, hogy a civilekkel partneri kormányzás törvénnyel alátámasztott intézményrendszere kiépült volna. A különböző vegyes tanácsok, köztestületek, közalapítványok egész kavalkádja alakult ki a kilencvenes évek közepétől – pl. a sportban a Nemzeti Sporttanács mellett öt sportköztestület és két kormányzati sportközalapítvány is működik. Ugyanakkor a pártok féltékenysége meggátolta, hogy a VOSZ és az MTA közös kezdeményezéséből önként „alulról” létrejött Gazdasági és Szociális Tanács törvényi alátámasztást kapjon, a gazdasági tripartit érdekegyeztetésről szóló törvényt a köztársasági elnök megvétózta, a miniszterelnök, a köztársasági elnök és az Országgyűlés elnöke pedig egymással versengve állított fel három különböző, a civilekkel partneri kormányzást célzó szervet (Gazdasági Egyeztető Fórum, Bölcsek Tanácsa, a Fenntartható Fejlődés Tanácsa). Egyet lehet érteni ezért a gazdasági szféra, főleg Demján Sándor által megfogalmazott kritikájával: a magyar közszféra jelentős mértékben eltúlzott, irreálisan nagy terhet rak a magyar gazdaságra. A vállalkozói adócsökkentés egyik előfeltétele tehát a közszféra jelentős leépítése – pl. az egy főre eső „közszolgák” száma a VOSZ szerint Magyarországon mintegy kétszerese a Csehországban működőnek (egyébként ez vitatható becslés). Persze a VOSZ 200-300 ezer emberrel való közszféracsökkentési igénye nyilván túlzott, no meg a közszféra túlzott csökkentése a színvonalat is tovább csökkentheti, emellett gazdasági növekedés nélkül a munkanélküliség jelentős növekedéséhez vezetne, ami szintén nem kívánatos.

Az intézménydömpingre nagyon jó példa a felsőoktatás 2005. évi CXXXIX. törvényben megállapított rendje (e törvényt egyébként különböző lobbitevékenységek eredményeként évente kétszer-háromszor módosítják), amely az amerikai tömegoktatás bachelor-master rendszerének mesterséges és eltúlzott átvételével (bolognai folyamat felgyorsítása) súlyos sebeket ütött a magyar felsőoktatás színvonalán. Az oktatási tárca – a többi minisztériumhoz hasonlóan – először félbevágta magát, és I. fokú hatóságként megszervezte az Oktatási Hivatalt. Ezt követően jön a zavaros hatáskörű szervek orgiája: Felsőoktatási Regisztrációs Hivatal, Információs Központ, Oktatásügyi Közvetítő Szolgálat, Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság, Felsőoktatási és Tudományos Tanács. A rektorok baráti beszélgetéseiből önálló köztestület lett: Rektori Konferencia. Mindenütt persze vezetők, apparátus, tiszteletdíjak. Az állami egyetemek struktúrájába is beépítettek – szerintem teljesen feleslegesen – egy önálló Gazdasági Tanácsot, ahelyett, hogy az egyetemet támogató cégek vezetői a szenátusba kerültek volna.29

A közszféra felszaporodásának persze számos eddig még nem említett egyéb oka is van, tradicionális és a speciális magyar helyzetből származó is. Közismert a közigazgatás növekedési vágya, amely 1990 után párosult a politikai pártok mértéktelen zsákmányszerző törekvéseivel – ehhez pedig szervek kellenek, mert másként vezető állás sincs. De a legalapvetőbb ok a gazdasági szerkezetváltás: a kilencvenes évek elején-közepén több mint egymillió ember szorult ki a modernizálódó versenyszférából, és ebből a létszámból jelentős rész ment át a „puha” költségvetésű közszférába. Ugyanakkor ellenfolyamatként a rendszerváltozás után a legértékesebb közigazgatási személyi állomány átment a jövedelmezőbb magánszférába, így a közigazgatás szakmai színvonala a rutinmunkában is szükségképp esett. Másik érdekesség: az ellenőrző szervek jóval erősebbek, mint az „alkotó” szervek. Így az Alkotmánybíróság szakértői gárdája jóval erősebb és jobban fizetett, mint a jogalkotást ténylegesen végző Igazságügyi Minisztériumé. Ugyanez a helyzet a Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék, illetve a Pénzügyminisztérium viszonyában. A vadászok erősek, a vadak gyengék – ez aligha célszerű felállás.

Megjegyzendő még, hogy az államszervek, főleg a kormányzati szervek belső személyzeti felépítése is torzult: túl sok a vezetői állás és óriási vezetői infrastruktúra fent, rengeteg kezdő fiatal lent. Középen pedig hiányzik a valódi zongoracipelő közigazgatási szakembergárda, amely részben átment a gazdaságba, részben kiöregedett. A megmaradt középréteg természetesen jóval gyengébb, mint a korábbi, általában nem rendelkezik az európai közigazgatási térbe beilleszkedő nyelvtudással, illetve információs technológiai tudással. Ennek következtében a magyar állami (nemcsak az államigazgatási!) tevékenység szakmai színvonala az elmúlt húsz évben ciklikusan ugyan, de állandósultan csökkent. Nincs versenyképes államunk, nem tudtunk – egyes részeredmények ellenére sem – kialakítani az Európai Unió döntéshozatali rendszerével konform kormányzást (pl. a kormány szerkezetében figyelembe venni az unió más típusú biztosi rendszerét). Az eurokonform kormányzás hiánya pedig jelentősen megnehezíti a magyar nemzeti érdekek érvényesíthetőségi lehetőségét az európai integrációban.30

2.2. 2006 nyarán a második Gyurcsány-kormány a kormányzati intézményrendszer terén – megfelelő elméleti alátámasztás után31 – jelentős átalakítást hajtott végre. Ez talán az egyetlen olyan terület a költségvetési hiány radikális csökkentésén túlmenően, ahol a Gyurcsány-féle államreform – az Állami Számvevőszék jelentése32 szerint is – ténylegesen sikereket ért el, főleg a fogyókúra megindítása és a költségcsökkentés (és sajnos nem a szakmai színvonalemelés) terén. Ez a modernizáció eleve csökevényes és torzult volt, hiszen a kétharmados törvények hiányában nem az egész államszervezetre, hanem csak a szűkebb értelemben vett államigazgatási kormányzati apparátusra terjedt ki, tehát az államszervezet többi részére, így az önkormányzatokra nem. Ez a kormányzati reform mintegy 15 százalékkal csökkentette a kormányzati létszámot. Elindította a minisztériumi integrációt (14 helyett 11 minisztérium), viszonylagosan egyszerűsödött és úgynevezett központok elkülönítésével áttekinthetőbbé vált a Miniszterelnöki Hivatal. Jelentősen csökkentette az országos hatáskörű szervek (kormányhivatalok, központi hivatalok) számát, a központi államigazgatási szervek területi dekoncentrált szerveit mintegy 40 százalékkal mérsékelte. Nagymérvű csökkentés ment végbe a költségvetési szervek és a kormányzati közalapítványok körében is, a kormányzati közhasznú társaságok mintegy felét pedig felszámolták.

Jelentős „jogállástisztázás” is végbement a kormányzati irányítás körében. Az országos hatáskörű szervek körében szétváltak a kormányhivatalok és a minisztériumi központi hivatalok, a jövőre nézve megszüntetésre került a közhasznú társaság intézménye. Az ÁPV Rt., a Kincstári Vagyoni igazgatóság és a Nemzeti Földalap szervezetének összevonásával és a minisztériumi tulajdonlás megszüntetésével – ha rendkívül ellentmondásos módon is, de – egységes szervezetet kapott 2007-ben a kincstári pénzvagyon után az állami reálvagyon is.33 Végül 2008 elejére rendezésre került a költségvetési szervek jogállása is, a közhatalmi és a közszolgáltató költségvetési szervek elkülönítésre kerültek, és ezáltal nagyobb mozgástérhez jutott a közszolgáltatás. Voltak törekvések a kormányzás nagyobb nyilvánosságának és áttekinthetőségének biztosítására is (elektronikus információszabadság, üvegzseb-törvény, közbeszerzési szabályok szigorítása).

A 2006–2007-es kormányzati szervezeti reform igyekezett a vezető állások túlburjánzását is megszüntetni, főleg az államtitkárok, a kormánybiztosok és a miniszteri biztosok körében. Ezek közül a legnagyobb vitát (és bírálatot) a minisztériumi vezetés szakpolitikai koncepciója váltotta ki. Ez ugyanis megszüntette az antalli hagyományos kettős felállást: a minisztérium politikai vezetője a miniszter és a politikai államtitkár, szakmai vezetők a közigazgatási és helyettes (szak)államtitkárok. Az új koncepció a korábbi negatív gyakorlati tapasztalatok alapján (az államtitkári kar általános átpolitizálódása)34 egységes politikai és szakmai vezetésben gondolkodott, amelyben mindenki egyszerre – bár különböző mértékben – politikai és szakmai vezető. Az elképzelés szerint a miniszter vezeti a minisztériumot, aki szakpolitikus, tehát alapvetően politikai tevékenységet végez, de szakmailag is képes a minisztérium általános irányítására. A minisztériumnak egy államtitkára van, aki alapvetően közigazgatási vezető, csak annyiban politikai, hogy helyettesíti a minisztert az Országgyűlésben. Végül a szakállamtitkárok is állami vezetőnek minősülnek, akik együtt sírnak-nevetnek a kormánnyal. Emellett bevezették a teljesítményértékelést, és megváltozott a főosztályvezetők kinevezési rendszere is.35

Véleményem szerint ez az elképzelés elvi magvában nem volt közigazgatás-ellenes, sőt adott esetben alkalmas lehetett volna a kormányzati irányítás magasabb szakmai színvonalon való megvalósítására.36 Ugyanakkor az őszödi beszéd 2006. őszi nyilvánosságra kerülése utáni utcai zavargások és a politikai hidegháború kialakulása folytán ez a szakpolitikai koncepció eltorzult: a puszta létéért harcoló miniszterelnök a kormánypárti frakció politikailag erős tagjai közül nevezett ki államtitkárokat, hogy ne veszítse el a koalíciós pártfrakciók támogatását. Mivel így mind a miniszter, mind az államtitkár, sőt a szakállamtitkárok egy része is politikusként tevékenykedett, a közigazgatási apparátusok jelentős része gazdátlanul maradt. Az államigazgatás erre a folyamatra – már felelősségelhárítási okokból is – passzivitással reagált, sőt egyesek ellenállami tevékenységet fejtettek ki. Emellett erős visszarendeződési tendenciák is kialakultak, amelyeket csak a költségvetési takarékossági intézkedések tudtak viszonylagosan korlátozni. A kormányzati irányítás szakmai színvonala ebben a helyzetben rohamosan tovább csökkent. Ez jól látszik például a jogalkotáson: a dereguláció elmaradt, a túlszabályozás nőtt, a jogalkotás túlfűtött, kapkodó, állandóan módosuló jogszabályszövegek vannak (pl. a Btk.-t tavaly hatszor módosították, és a módosítások nyolc különböző időpontban lépnek hatályba), a jogszabályokban a technikai hibák tömegesek, rengeteg az egymásnak ellentmondó rendelkezés, nem koherens a jogrendszer. A teljesítményrendszert pedig Szetey Gábor úgy vezette be, mint ahogy az elefánt jár a porcelánboltban.37

2.3. A jóléti rendszerváltás gazdaságilag megalapozatlan 2002-es kísérlete, valamint a konvergenciaprogram által kikényszerítetten az államháztartási alrendszerek egymással párhuzamosan 2006-ban beindított reformjának csődje (a különböző reformokat az Államreform Bizottság a miniszterek ellenállása miatt képtelen volt koordinálni, és a bizottság 2007 végén megszüntetésre is került), továbbá a „szociális” népszavazáson elszenvedett súlyos vereség és a kisebbségi kormányzás kialakulása, végül az ellenzék vezérelte kiélezett politikai harc és az alacsony szintű operatív kormányzati tevékenység találkozása a 2000-es évek első évtizedének közepén-végén egymást erősítve válsághelyzetet teremtett, és a kormány végképp elvesztette a lakosság bizalmát. Magyarországot már felzárkózási válságban érte 2008 végén a világválság. Az országban a weimarizálódás jelei tapasztalhatók, a lakosság nem bízik az államban, felbomlóban a rend, anarchiára utaló jelenségek tapasztalhatók, nő a korrupció. Természetesen a magyar állam nem omlott össze (mint egyesek politikai okokból állítják), mint ahogy a magyar gazdaság sincs Burundi szintjén (ami ugyancsak politikailag színezett csacsiság), de hogy a kormányzás 2002 után – objektív okokból is, politikai okokból is, valamint szubjektív hibákból – sikertelennek bizonyult, ez ténykérdés,38 függetlenül a Bajnai-kormány egyéves viszonylag sikeres válságkezelésétől.

A „rossz kormányzás” azonban szerintem államszervezetünk elavulttá vált felépítéséből is adódik. Nálunk is be kell látni ezért, hogy az államszervezet felépítésénél a költségeket és a hatékonyságot is figyelembe kell venni. A kormányzás túlpolitizálása, a közigazgatás gerincének eltörése pedig az ország versenyképessége állandósult csökkenésére vezet, de magának a kormánynak a lehetőségeit is csökkenti, rossz „hatalomtechnológia”.

 

 

3. És akkor mi a kiút?

 

 

3.1. A kiút – intézményi szempontból nézve persze a probléma megoldása jóval komplexebb megközelítést igényel – lényegében kétféle lehet.39

Az első: megtartani az 1989–90-es parlamentáris rendszert, de kirívó túlhajtásainak, szélsőségeinek megszüntetésével, az intézménydzsungel leépítésével, valamint az eredményesség, a költségérzékenység szempontjainak beépítésével. Néhány példa. Ide tartozhat pl. a törvényhozói hatalom köréből a képviselői létszám jelentős csökkentése, a kétharmados törvények körének mérséklése, a kormányzás körében további minisztériumi integráció végrehajtása, a dekoncentrált szervek és a háttérintézmények további leépítése, az álkiszervezések radikális csökkentése. Az igazságszolgáltatási rendszer is egyszerűsítendő. Meg kellene szüntetni a közszolgálati médiumok abszurd többrétegű szervezetét, továbbá a felesleges köztestületeket és közalapítványokat. Különösen lényeges lenne az önkormányzati átalakítás végrehajtása, életképes települési önkormányzatok kialakítása, a regionális szerveződés határozott érvényesítése.

Persze a szervezeti egyszerűséghez új munkamódszerek is szükségesek, így pl. a túlpolitizálás megszüntetésével a közigazgatási és a közintézmény-menedzselés előtérbe helyezése a kormányzati munkában, a teljesítményértékelés és az életpályamodell összeegyeztetése, valamint a mértéktelen kormányzati píár csökkentése, azaz a média-marketing kormányzás túlzásainak megszüntetése. A kormányzás átláthatóságának és stabilitásának biztosításával megindulhatna a közbizalom viszonylagos visszaszerzésére irányuló folyamat.

Mindez kétharmados többség nélkül is megoldható, konstruktív ellenzéki magatartást feltételezve (persze kétharmaddal jóval könnyebb). Nincs szükség ehhez feltétlenül új alkotmányra, bár a jogbiztonság fokozása érdekében egy új szerkezetű és felépítésű alkotmány nyilván előnyösebb lenne a részmegoldások sorozatánál.40

3.2. Ugyanakkor – hosszabb távon – szerintem mérlegelni kellene más alkotmányos államszervezeti megoldásokat is. Magam részéről így egyáltalán nem gondolom, hogy eleve antidemokratikus egy „mérsékelt” prezidenciális rendszer,41 amely az Európai Unió több tagállamában létezik, lényegében francia példa alapján. A „mérsékelt” prezidenciális rendszer lényege

a) a lakosság által közvetlenül választott köztársasági elnök, aki alapvetően a kormányzás politikai irányát határozza meg. A végrehajtó hatalom feje az elnök, aki a kormány felettese;

b) az operatív kormányzás központi szerve a technokrata jellegű kormány, élén a miniszterelnökkel. A miniszterek alapvetően nem politikusok, szakemberek (elvileg a korábbi, más politikai színezetű kormányból is „átjöhetnek” egyesek a nemzet egységének biztosítása érdekében);

c) a törvényhozó hatalmat a parlament képviseli, amely politikai kontrollt gyakorol a kormány felett, széles körű, garantált ellenzéki jogosítványokkal. A törvényekkel szemben bizonyos körben elnöki vétójogok érvényesülnek, kétharmados törvények nincsenek.

Ebben a rendszerben tehát a kormány kettős politikai kontroll mellett működik: parlament + köztársasági elnök. A francia rendszerben emellett – mint már volt róla szó – a civilekkel partneri kormányzást törvénnyel megalapozott erős Gazdasági és Szociális Tanács biztosítja, amely intézmény nálunk is érvényesülhetne. Megmaradnának továbbá az olyan külső ellensúlyok is, mint az alkotmánybíráskodás, ombudsman, független jegybank, erős számvevőszék stb.

A prezidenciális rendszer bevezetéséhez nyilvánvalóan új alkotmány szükséges, ez résztörvényekkel, alkotmánybírósági gyakorlattal nem megvalósítható, mivel nem vitásan radikális szakítást jelentene az eddig államszervezettel, lényegében megalapozná a „negyedik magyar köztársaságot”.

3.3. Politikailag az első út nyilván könnyebben járható, mint a második. Véleményem szerint ugyanakkor a prezidenciális rendszer is polgári alkotmányos rendszer, a polgári jogállam egyik megnyilvánulási formája. Szerintem egy mérsékelt prezidenciális rendszer – ha megfelelően alkalmazzák – elvileg hatékonyabb kormányzást tehet lehetővé, mint a nagyon széles körű parlamentáris rendszer, bár nem vitásan centralizáltabb. Az Európai Unió tagjaként és olyan mértékű nemzetközi gazdasági függéssel, amely Magyarországra jellemző, szerintem aligha kell tartani attól, hogy a prezidenciális rendszer diktatúrává torzul. Az sem nagyon mondható, hogy teljesen ellentétes lenne a magyar közjogi hagyományokkal, hiszen – persze az akkori körülmények között – a Horthy-rendszer eléggé hasonló felépítésű volt (egyébként a konstruktív bizalmatlansági indítványnyal bebetonozott miniszterelnöki rendszer 1990-es bevezetésének sem voltak történelmi előzményei).

Természetesen a „mérsékelt” prezidenciális rendszer esetleges magyar alkalmazását elméletileg megfelelően elő kell készíteni, a részleteket aprólékosan ki kell dolgozni, hiszen rengeteg változata van a nemzetközi gyakorlatban. Oroszországban is prezidenciális rendszer van és Finnországban is, de micsoda különbség tapasztalható a rendszer gyakorlatában! Figyelembe kell venni tehát az adott ország demokratikus hagyományait, tradícióit, egy kicsit misztifikálva a „néplélek” szerepét. Nyilván személyi adottságok is mérlegelendők, bár pl. Franciaországban a prezidenciális köztársaságot De Gaulle vezette be, de elnök volt ebben a rendszerben egy Mitterrand is.

Mérlegelni kell tehát, számba venni mind a két lehetséges alapút előnyeit és hátrányait, és viszonylagos közmegegyezés alapján dönteni államszervezetünk modernizációjáról. Az idő azonban sajnos sürget, a mai államszervezetünk egyre nehezebben működtethető.

3.4. Végül térjünk vissza a tanulmány bevezető gondolataihoz. Az államszervezet, az intézményrendszer modernizálása fontos feladat, hozzájárulhat gazdaságunk felfelé ívelő pályára állításához, a civil társadalom egészségesebb működéséhez. Önmagában azonban ez még kevés a „jó kormányzáshoz”. Parlamentáris és prezidenciális rendszer egyaránt működhet jól és rosszul. Szemléletmódbeli változásra is szükség van, nagyobb politikai kultúrára, az erkölcsi alapértékek helyreállítására. A lakossági bizalom minimuma nélkül nem lehet hatékonyan kormányozni.

 

 

 

Jegyzetek

1 A neoliberálisnak minősített governance-felfogás bírálatát és az erős állami kormányzással (government) való állítólagos ellentétének elemzését lásd G. Fodor Gábor–Stumpf István: A „jó” kormányzás két értelme, avagy a demokratikus kormányzás programja és feltételei. Nemzeti Érdek, 2007/3, illetve Neoliberális állam és a jó kormányzás. Nemzeti Érdek, 2008/7.

2 Ez a kormányzás szűkebb értelemben. A kormányzati rendszer hármas felfogásáról lásd Petrétei József–Tilk Péter–Veress Emőd: A kormányzati rendszerekről. In Chronowski Nóra–Drinóczi Timea (szerk): Európai kormányformák rendszertana. Budapest, 2007, 11–13. o.

3 A magyar közgazdasági irodalomban főleg feladatcentrikusan vizsgálják a témát. Lásd A modern állam feladatai. Budapest, 2008, Magyar Közgazdasági Társaság. Az állam célszerű gazdasági feladatvállalása a 21. század elejének globális gazdaságában. Állami Számvevőszék Kutató Intézete, 2009. szeptember.

4 Stumpf István: Az állam újrafelfedezése – lehetőségek és korlátok. A Corvinus Egyetem Magyary Zoltán emlékkonferenciáján tartott előadás, 2010. március 24.

5 Lásd pl. Gombár Csaba–Hankiss Elemér–Lengyel László: Kormány a mérlegen 1990–1994. Budapest, 1995; Gombár Csaba (szerk.): És mi lesz, ha nem lesz? Tanulmányok az államról a 20. század végén. Budapest, 1997; Gombár Csaba: Államoskönyv. A kormányokról és az állam kérdéseiről. Budapest, 1998; Kéri László: Hatalmi kísérletek. Budapest, 2000; Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. Budapest, 2006; Gombár Csaba (szerk.): Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Budapest, 2006.

6 Lásd erről Forgács Imre: Az európai kormányzás esélyei és a gazdasági válság. Budapest, 2009; Körösi István: Az állam gazdasági szerepvállalásának átalakulása az Európai Unióban. MTA Világgazdasági Intézet, 2008. december.

7 Lásd átfogó leírását R. B. Reich: Supercapitalism. New York, 2007.

8 T. C. Fishman: Kína Zrt. Az új nagyhatalom kihívása Amerika és a világ számára. Budapest, 2008. A szerző szerint egyszerre nő Kína és zsugorodik a világ.

9 Az „emberarcú kapitalizmus” trónfosztásáról lásd Lengyel László: A halál kilovagolt Magyarországról. Budapest, 2008, főleg 219–276. o.

10 Sajó András: Semleges intézmények és a kormányzati bizalommal kapcsolatos tapasztalatok Kelet-Európában. In Kornai János–Susan Rose (szerk.): Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében. „A bizalmat érdemlő állam építése a posztszocialista átmenet időszakában”. Budapest, 2005.

11 Kis János: A politika, mint erkölcsi probléma. Budapest, 2004.

12 M. E. Waren (ed.): Trust and Government. New York, 1999.

13 Pl. W. L. Miller–A. B. Grodeland–T. V. Kosheckina: A Culture of Corruption: Coping with Government in Post-Communist Societies. Glasgow, 1998. Amikor Clinton Monica kisasszonnyal való kis afférjára azt mondta, hogy ez nem volt szex, a lakosság többsége hitt neki. Nálunk viszont a „hazudik a piszok” álláspont lett volna többségben.

14 A magyar irodalomban erről először Pokol Béla: A bírói hatalom és a perlési politizálás. Magyarország Politikai Évkönyve 2001-ről. Budapest, 2002. 275–282. o.

15 Lőrincz Lajos: A hatékony állam. Magyar Közigazgatás, 2000/8., valamint Lőrincz Lajos (szerk.): Eredményesség és eredménytelenség a közigazgatásban. Budapest, 2009.

16 Erről számtalan példával Lengyel László hivatkozott, lásd A halál kilovagolt Magyarországról, főleg 171–219. o.

17 F. Galgano: Globalizáció a jog tükrében. Budapest, 2006.

18 A tranzit nehézségeit Clauss Offe már 1991-ben mintegy megjósolta: Das Dilemma der Gleichzeitigkeit. Demokratisierung und Markt. Osteuropa. Merkur, 1991/4. A 2000-es évek elején a Világbank térségelemzése elég hasonló eredményre jutott. World Bank: Transition. The First Ten Years. Analysis and Lessons for Eastern Europa and former Soviet Union. Washington, 2002.

19 Talán a legrészletesebb politikai elemzés erről Ripp Zoltán: Rendszerváltozás Magyarországon 1987–1990. Budapest, 2006. Lásd még Ágh Attila: A századvég gyermekei. Az államszocializmus összeomlása a nyolcvanas években. Budapest, 1990. Külföldi nézőpontból lásd A. Schmidt-Schweizer: Politische Geschichte Ungarns von 1985 bis 2002. München, 2007. Schweizer szerint a liberalizált egypárturalomtól jutottunk el a konszolidációs periódus demokráciájáig.

20 Ezekről a rendellenességekről lásd különösen Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. In Túlterhelt demokrácia, Budapest, 2006, különösen 70–76. o.

21 Ezt az alapszerkezetet a hivatkozott Túlterhelt demokrácia c. kötet mind az öt szerzője (Körösényi András, Lengyel László, Stumpf István, Tölgyessy Péter és Gombár Csaba) különböző módon, de megállapítja.

22 A jogállamiság gyakorlati lerontásáról lásd a bíróságok vonatkozásában Fleck Zoltán: Fejezetek a jogállam gyengeségeiről. Mozgó Világ, 2008/1, a közigazgatás vonatkozásban Gajduschek György: Rendnek kellene lennie. Tények és elemzések a közigazgatás ellenőrzési és bírságolási tevékenységéről. Budapest, 2007.

23 A korábbi egyértelmű helyzetjelentést lásd Erlich Éva–Révész Gábor: Válságos gazdaság, bizonytalan megújulás Közép-Kelet-Európában. Budapest,1992. A későbbi átfogó értékelést lásd Kornai János: Szocializmus, kapitalizmus, demokrácia és rendszerváltás. Budapest, 2007.

24 Bihari Mihály: Demokratikus újkapitalizmus. In Schmidt Péter ünnepi kötet. Budapest, 2006; Tölgyessy Péter: Elégedetlenségek egyensúlya. Budapest, 1999. (Az „újkapitalizmus” kifejezést tudomásom szerint Szalai Erzsébet használta először a magyar társadalomtudományi irodalomban.)

25 Fricz Tamás: Az árok két oldalán. A magyar demokrácia természetrajza. Budapest, 2006.

26 Szigeti Ernő (szerk.): Régió, közigazgatás, önkormányzat. Budapest, 2001, Magyar Közigazgatási Intézet. Lásd továbbá A regionalizmus és az önkormányzatiság c. kötet írásait (szerk. Balázs István), Debrecen, 2005.

27 Körösényi András: Parlamenti vagy elnöki kormányzás? Századvég, 2001/20. Egyébként szerintem az 1990-ben kialakított kormányzati struktúrának legjobban az 1998-as Orbán-kormány felépítése felelt meg. Lásd a szerzőtől: Az Orbán-kormány szervezeti felépítése. A politikai racionalitás kormányzati struktúrája? Magyarország Politikai Évkönyve 1998-ról. Budapest, 1999.

28 Gallai Gábor–Lánczi Tamás: Hatalom vagy kormányzás. A „politikai kormányzás” mítosza és valósága. Századvég által megjelentetett Végjáték. A 2. Gyurcsány-kormány második éve (Budapest, 2008) c. kötetben. A politikai kormányzás hívei természetesen ezt az állítást vitatják. Lásd Gombár Csaba: Lehet-e egy kormány túlpolitizált? Mozgó Világ, 2004/12.

29 Az egyetemi vezetés hatáskörének csökkenését a rektori fizetések mértéktelen emelésével kompenzálták. Egyébként ez az ügy azért is tragikomikus, mert két egyetemi rektor, Mészáros Tamás és Nagy János töltötte be huzamosabb időn át a nagy állami vagyonkezelő szervezet elnöki posztját. Az egyetemi vagyonnal nem tud gazdálkodni egy rektor, az ország vagyonát pedig képes kezelni?

30 Az államszervezet 1988 utáni fejlődését összefoglalóan lásd Magyarország Politikai Évhuszadkönyvében (szerk. Sándor Péter) A magyar demokrácia kormányzati rendszere 1988–2008. címmel, különösen Stumpf István tanulmányában (Államszervezet, kormányzati szektor).

31 MeH Stratégiai Elemző Központ. Kormányzati közigazgatási modernizáció esélyei és kilátásai. Budapest, 2003; Magyar Közigazgatási Intézet: A központi közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2003; Sárközy Tamás: Átfogó javaslat a kormányzati szervezetrendszer modernizálására. Kormánybiztosi jelentés. Budapest, 2005; BM Idea program: Az intézményi reformok Zöld Könyve. Szerk. Ágh Attila. Budapest, 2006.

32 Állami Számvevőszék: Jelentés a magyar központi közigazgatás modernizációjának ellenőrzéséről. Budapest, 2008. december.

33 Lásd a szerzőtől: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig. Budapest, 2009, 242–268. o.

34 A gyakorlati anomáliákról Szente Zoltán: A közigazgatás és a politika metszéspontjában: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon 1990–1998. Századvég, 1999/3; Fricz Tamás: Kormányváltások személyi és szervezeti következményei Magyarországon 1990–2003. Magyarország Politikai Évkönyve 2003-ról. Budapest, 2004. I. köt. 122–140. o.

35 A 2006-os szervezeti reform értékeléséről Szilvássy György: A kormányzás és a közigazgatás megújításának első éve. Magyarország Politikai Évkönyve 2006-ról. Budapest, 2007. I. köt. 175–201; Sárközy Tamás: A kormányzati szervezet modernizációjának eredményei és balsikerei (2006–2008). Magyarország Politikai Évkönyve 2008-ról. Budapest, 2009; Müller György: Kormányról kormányra a rendszerváltozás utáni Magyarországon. Budapest, 2008, főleg 333–335. o.; Rozgonyi Tamás (szerk.): Államreform, közigazgatás, háttérintézmények. Budapest, 2008.

36 Magam részéről egyébként más megoldást javasoltam: a politikai államtitkár kizárólag parlamenti államtitkárként való kezelését és a közigazgatási államtitkári tisztség fenntartását. Lásd Államszervezetünk potenciazavarai i. m. 164–169. o.

37 Ezért Stumpf István és G. Fodor Gábor kritikája sokban megalapozott, bár politikai okokból nyilván némileg eltúlzottan „pantomimkormányzásról”, „átverés kormányzásáról” beszélnek. Lásd Stumpf István: Kormány a reformkényszer és a bizalomvesztés hálójában. G. Fodor Gábor: Kormányzás (?) kétezerhétben. Mindkettő Magyarország Politikai Évkönyve 2007-ről. Budapest, 2008. I. köt. 366–376., ill. 473–482. o.

38 Lásd a kritikát G. Fodor Gábor: Bevezetés – a (v)álságkormányzás természetrajza. A (v)álságkormányzás. A 2. Gyurcsány-kormány harmadik éve című kötetben. Budapest, 2009, Századvég, 9–27. o.; G. Fodor Gábor: Kormányzás. Menedzselt demokrácia és a kormányzás tudás(v)álsága. A haza(rd)játék című kötetben. Budapest, 2010, Századvég, 23–35. o. Ugyanakkor úgy gondolom, hogy demokráciánk az utóbbi 8 évben is inkább „túlterhelt”, mint „menedzselt”, „irányított” volt, mert az ellensúlyokkal terhelt államszervezeti rendszerünkben ezt a demokráciát aligha lehetett menedzselni. Azt pedig elég nehéz feltételezni, hogy „azért kormányoznak, hogy ne kelljen kormányozni”, hiszen ez szükségképp politikai bukásra vezet, amit aligha szándékolhat egy hatalom megtartására koncentráló miniszterelnök.

39 Lényegében – más megközelítésben persze – ez a két út jelenik meg Gombár Csabánál is a Túlterhelt demokrácia c. kötet összefoglalójában 147–157. o., avagy a Nyári jegyzetek a reformokról és az államrezonról c. tanulmányban. In Merre tovább Magyarország. Budapest, 2008, 112–188. o.

40 A magyar alkotmányfejlődés kiváló és igen részletes leírását lásd a Magyarország Politikai Évhuszadkönyvében Somogyvári Istvántól: Magyar alkotmányozás 1988–2008.

41 Petrétei József, Tilk Péter és Veress Előd e vonatkozásban szemiprezidenciális rendszerről beszél, amelyet ők közelebb éreznek a parlamentáris rendszerhez. A kormányzati rendszerekről i. m. 33–35. o.

 

 

 

 

 

 

Kapcsolódó írások:

Sárközy Tamás: Amit nem láttunk, de ma már látszik a sportban Sárközy Tamás Amit nem láttunk, de ma már látszik a...

Sárközy Tamás: Egy év után Sárközy Tamás Egy év után A kormányzás átalakításának tapasztalatairól...

Sárközy Tamás: A kormányzás modernizálásáról Sárközy Tamás A kormányzás modernizálásáról I. A kormányzás jellegének...

Szetey Gábor és Sárközy Tamás a Fapados Szalonban: A közigazgatás fogyókúrája az egészségesebb életért Szetey Gábor és Sárközy Tamás a Fapados Szalonban A...

Valóban operáljunk? – Sárközy Tamással beszélget ifjú Korsós Antal a magyar labdarúgásról Valóban operáljunk? Sárközy Tamással beszélget ifjú Korsós Antal a...

 

 

Cimkék: Sárközy Tamás