Az alábbiakban a politikai korrupciót az átmeneti gazdaságok hatalomgyakorlási technikájaként és szükségleteként – és nem morális eltévelyedésként – tárgyalom. Ez a megközelítés eltér a mai politikában és publicisztikában uralkodó moralizálástól, amelyet egyebek közt az úgynevezett korrupcióészlelési indexek gerjesztenek. Hatalomgyakorlási szempontból az egész moralizáló korrupciókárhoztatás is a hatalomgyakorlás része. Egyebek között arra szolgál, hogy leplezze a korrupciónak az átmeneti gazdaságokban játszott társadalmi szerepét, nevezetesen azt, hogy a korrupció mára a posztszocialista rendszerekben az állami zsarolás részeként működik.
A zsaroló állam metaforája természetesen egy ideáltipikus államműködés leírásának eszköze. A kifejezéssel összefoglalóan jellemzett trendek nem azonosíthatók egyetlen konkrét posztszocialista állam működésével, még kevésbé hétköznapi tapasztalataival. Közép-Ázsia nyilván közelebb áll az ideáltípushoz, mint Magyarország. A zsaroló állam nem politikai parabola, nem La Fontaine állatmeséje a Fouquet bukása utáni Franciaországról.
1. Moralizáló és funkcionális felfogások
“Az utóbbi időben páratlan méreteket ölt a korrupció.” Ez az idézet származhat az ókori Athénból vagy Rómából, az egyházi megvesztegetéseket ostorozó Luthertől vagy tetszőleges helyről és évszázadból. Akár mai politikustól vagy tudományos dolgozatból is.1
Az elmúlt években – Magyarországon és sok más országban is – a politikai korrupciót2 mint egyre gyakoribb jelenséget tárgyalják. A korrupció társadalmi megjelenítésében a “növekedés” a jelenség egyik legfontosabb vonása. A növekedés a piacgazdasághoz vezető társadalmigazdasági átmenet jelenségének minősül. A korrupció burjánzása a rendszerátalakulással járó lehetőségek kihasználását jelenti. Ebben a felfogásban tehát a korrupció terjedése és terjedelme az átalakulási jelenségek függvénye. A korrupció azonban nem csak a rendszerváltó társadalmakban látszik gyakoribbnak. A gazdasági kapcsolatok nemzetközivé válásával a vesztegetési alkalmak (és ezen belül a kockázat nélküli vesztegetés lehetősége) megsokszorozódott. A növekedést a világgazdaság globalizálódása is okozhatja. Mivel a nemzetközi kereskedelemben a partnerek egymás országában területenkívüliséget élveznek, ez jelentősen csökkenti megfoghatóságukat. Ehhez járul még a vevők és eladók, a nemzetközi befektetők és a gyenge kormányok közti erőviszonybeli egyenlőtlenség.
Meglehet persze, hogy a “burjánzó korrupció” metaforája nem annyira a jelenség gyakoribbá, mint inkább leleplezhetővé válásával függ össze. A jelenség maga láthatóbb, azaz bevallhatóbb lett. A politikai korrupciót lényegesen könynyebb “leleplezni” egy demokratikusabb, nem kétpólusú világban, mint a hidegháború idején.
Ez a megközelítés nem kívánja tagadni, hogy a korrupció Magyarországon és másutt elterjedt jelenség, ahogy azt az úgynevezett “korrupcióészlelési indexek” mutatják. De úgy vélem, hogy ezek az észlelési indexek, amelyek a lakosság, illetve különféle érintett csoportok kikérdezése alapján a korrupció súlyossága, elterjedtsége szerint rangsorolják az országokat, súlyos félreértésekre vezetnek. Ráadásul akarva-akaratlan a korrupció moralizáló felfogását támasztják alá. A kelet-európai korrupció (is) fontos, olykor központi és szükségszerű eleme a kormányzati működésnek.
A korrupció elsősorban a politikai rendszer adott működéséből következik, és nem az erkölcsi rendszer hibája, nem is az egyén roggyant erkölcsi tartásával függ össze. Nem arról van tehát szó, hogy korrupciós esetek adódnak a közszférában, hanem arról, hogy a politikai rendszer működtetéséhez korrupt kapcsolatokra van szükség. A piacgazdaság kialakulása során a kenőpénzzel olajozott jogsértések hálózata a társadalmi érintkezés alig megkerülhető rendszerévé válik. A politika pusztán alkalom rá, hogy a politika szereplői törvénysértő ügyleteket bonyolíthassanak a velük kapcsolatba lépő gazdasági szereplőkkel. Ezeknek az ügyleteknek az összetevője a vesztegetés.
A politikai korrupció nem pusztán azt jelenti, hogy a nyilvános politikai szférában korrupt ügyletek zajlanak; nem egyszerűen a kormányzati tisztviselők és a pártok vesztegetéséről és megvesztegetéséről van szó. A korrupció attól politikai, hogy maga a politikai struktúra teszi lehetővé és követeli meg a korrupt gyakorlatokat, amelyek azután megkerülhetetlenné válnak a társadalmi kapcsolatokban, különösen a közszférában. Ebben az értelemben a korrupt ügyletek a társadalom strukturális (szerkezetalkotó) elemévé válnak.
A korrupció nem egyszerűen a köztisztviselők közbizalmat semmibe vevő és sértő magatartása, hanem olyan összefüggő társadalmi események sorozata, amelyek a politikai intézmények és struktúrák szükségleteit szolgálják. A korrupt ügyletek rendszert alkotnak. A kormányzat ebben a rendszerben működik: a korrupció szervezi a közszférát. A korrupt viselkedésminták valódi társadalmi igényeket elégítenek ki; a vesztegetés mint par excellence korrupció elsődlegesen más illegális tranzakciók feltétele vagy következménye. Ahogy a bankrablás semmiség a bankalapításhoz képest, ahogy a vámos megkenése jelentéktelen ügyleti költség a csempészéshez képest, úgy a politikus megvesztegetése is semmiség a tevékenységeket legalizáló jogszabályhoz képest. Kelet-Európában a korrupció az átmeneti gazdaságokban kialakult klientelisztikus kapcsolatokhoz illeszkedik.
A jogállami eszmék és a 19. században uralkodó polgári morál szerint a korrupció erkölcstelen. Mint a Panama- vagy a Szuezi-csatorna esete mutatja, az erkölcstelenség nem tartotta vissza a politikusokat a “megfelelő” alkalmak kialakításától és megragadásától. A 19. században az erkölcsi felfogás csak egyfajta “földrajzi erkölcsösségként” volt érvényes.3 Európában erkölcstelen dolog ugyan vesztegetni, de a korrupció más földrajzi tájakon, különösen a gyarmatokon még úriember számára is “elkerülhetetlen”. Ezt a moralizáló felfogást az 1960-as évek elején súlyos bírálatok érték a társadalomtudományban.4 A társadalomtudósok hangsúlyozták, hogy “a fejlődés egyes szakaszaiban a korrupció elkerülhetetlen, és hozzájárul a modernizáció és a fejlődés gyakorlatához.”5
Ám – legalábbis a kommunizmus öszszeomlása és a korrupt ázsiai tekintélyelvű rendszerek színeváltozása óta – a moralizálás ismét előtérbe került a korrupció megítélésében. Ez a felfogás a kormányzati korrupció negatív erkölcsi és gazdasági következményeit hangsúlyozza. A felfogásváltás összefügg azzal, hogy megszűnt a világrendszer kétpólusú jellege. Mivel már nem kell tekintettel lenni a saját rendszer biztonságára, s mivel ezzel párhuzamosan csökkent a társadalmi kontroll szigora, a korrupciós vádaskodás mindenütt a közbeszéd legelfogadottabb tárgyává lépett elő. A politikusok megvesztegetésének leleplezése vagy vizsgálata nemzeti és nemzetközi szinten “veszélytelenebbé” vált. Az, hogy valamely szövetségesünk politikai elitje vesztegetésbe keveredik, már nem veszélyezteti alapjaiban a nemzetközi szövetségi rendszert.
Ahogy a demokrácia megerősödhetett – mivel nem kellett tekintettel lenni állítólagos “ellenségekre” –, könnyebb lett a kormányzatok és kormányzati szereplők bírálata is. Ez a folyamat a posztkommunista országokban éppúgy megfigyelhető, mint Nyugat-Európában. Miközben a választási harc élesedett, megváltoztak az ügyészség és a sajtó lehetőségei is. A kiélezett küzdelem növelte a választási pénzszerzés fontosságát. A politikai pártok érdekeltté váltak egymás leleplezésében. A vesztegetések leleplezése mindenekelőtt az egymással versenyző politikai erők érdekét szolgálja. Minél versengőbb a politika, annál nagyobb szüksége van vesztegetésre; minél inkább korrupt a politikai hatalom, annál könnyebb leleplezni és annál inkább érdemes leleplezni a vesztegető és vesztegetett politikai szereplőket.
Ebben a helyzetben természetesen felfokozódik a korrupcióval kapcsolatos érzékenység; egészen addig a pontig, amikor a korrupció túl gyakori említése beletörődésre, kiábrándultságra és cinizmusra vezet. E fokozott, országhatárokon átívelő korrupciós érzékenység jó példája, hogy az Európai Unió immár mint csatlakozási paramétert vizsgálja a belépni kívánó országok korrumpáltságát. Emellett fontossá teszi a korrupciós tényezőt az is, hogy sértheti a nemzetközi beruházók kollektív érdekét is.
A globalizált gazdaságban érdekeltek számára a korrupt kapcsolatrendszerek a piacra lépés akadályának számítanak. Természetesen az egyes elszigetelt beruházók számára a korrupció a piacra lépést könnyítő intézmény. Ha azonban egyszer már megszilárdultak a piaci kapcsolatok, a korrupció éppen a kialakult status quo ellen hat. A befektetők többé nem érdekeltek e piacra lépési lehetőség fenntartásában. Ráadásul a piacon maradásért is egyre többet kell vesztegetni. Érthető hát a piacon jelenlevők körében a korrupcióellenes üzleti hangulat. Nem azért veszteget egy üzletember egy kormánytisztviselőt, hogy ettől fogva állandóan tejelnie kelljen.
Az új moralizálást az utóbbi évek szakirodalmában gazdasági hatékonysági megfontolásokkal is alátámasztják. A közgazdászok egy része visszautasítja a korábbi revizionisták álláspontját és tagadja a vesztegetés gazdaságélénkítő hatását. Egyre több tanulmány igyekszik kimutatni a korrupció okozta gazdasági károkat. A vesztegetéssel befolyásolt beruházási döntés az erőforrások kevéssé hatékony felhasználását eredményezi.
Ezek a kutatások még akkor is figyelmet érdemelnek, ha egyébként szembeötlő a kutatás finanszírozóinak kapcsolódó igénye. A korrupció lesz az elmúlt évtizedek nemzetközi gazdasági növekedési programjai kudarcának bűnbakja. Ha a nemzeti korrupció az oka a gazdasági visszaesésnek, akkor a hagyományos fejlesztési receptekkel nincs semmi baj; a programok kiötlői joggal vették föl szakértői díjaikat. Így például – ami a posztkommunista piacgazdaságokat illeti – nem az elemi tankönyvi igazságoknak fittyet hányó privatizációs programokkal van baj, hanem a privatizáló gazdaságokat irányító személyek erkölcsével. Hogy a hatékonysági követelményeknek egyébként is ellentmondó privatizációs szabályzatokból – alighanem tudatosan – kifelejtették a korrupciót megelőző (nehezítő) intézményi garanciákat, arról egyelőre keveset hallunk. “Sietni kellett” – hallatszik a motyogós válasz. Más kérdés, hogy a privatizáció éppen azért volt vonzó, mert nem építették belé ezeket a korlátokat, tehát szabadon lehetett lopni és vesztegetni.
A mai moralisták szerint a hatvanas évekbeli revizionisták túlhangsúlyozták a kulturális különbségek szerepét a korrupció elemzése során. Akik szerint bizonyos kultúráknak óhatatlan része a vesztegetés, ezzel a relativizálással csak a korrupciót könnyítették. A kultúrák relativitásának ellenfelei arra hivatkoznak, hogy a korrupciót a világ minden országában elítélik, a vesztegetést büntetik. Márpedig – e logika szerint – ha valamit egyetemesen elítélnek, akkor az a jelenség egyetemes jelenségként létezik. A korrupcióészlelési indexek szerint a korrupció a világ valamennyi országában elismert probléma és elítélt jelenség. Még ha léteznek is ajándékozásra épülő kultúrák (mint például Japán), bizonyos ajándékszint fölött a juttatást vesztegetésként elítélendőnek tartják.6
Az elmúlt években már valószínűleg nincs olyan ország, amelynek vezetői ne tettek volna korrupciót elítélő nyilatkozatot. (Előzőleg előfordult, hogy a korrupció előfordulását tagadták, illetve ismert korrupt jelenségeket elfogadhatónak minősítettek.) Ha azonban a vesztegetés nemzetközi egyezményekben kifejeződő elítélésére vagyunk tekintettel, úgy még a vesztegetés állami szintű visszautasítása is gyerekcipőben jár. Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy a globalizáció, az államok intenzívebb kapcsolattartása egyneműsítő hatású. Így a “nemzetközi” (jórészt amerikai ihletésű) korrupciófelfogás és a nemzeti korrupciófelfogások közelednek. A kölcsönhatás bonyolultságát jelzi, hogy például a Lockhead-vesztegetés (Japán) eredetileg egy belföldi (amerikai) vesztegetési ügy volt, és ennek az értékrendje “szivárgott be” Japánba (ahol eredetileg az egész vesztegetésben nem találtak semmi kivetnivalót).
De mit is ért korrupción a neomoralista irodalom? Elsősorban azzal a korrupcióval foglalkoznak, amelyet a lakosság “észlel”. Ezt az “észlelt korrupciót” gyártja és szabványosítja a Transparency International észlelési indexe és a Világbank is. Ahhoz azonban, hogy ilyen észlelt korrupcióról beszélhessünk, azt kell feltételeznünk, hogy létezik egy olyan meghatározó, központi magatartás, amelyet mindenütt korruptként ismerhetnek fel a társadalom tagjai. Az észlelt korrupció és az azzal kapcsolatos összehasonlítások csak akkor értelmesek, ha ugyanarra az egyetemes tapasztalatra vonatkoznak. Értelmetlen volna ugyanis az az állítás, miszerint az x és y országban észlelhető korrupció különböző, ha x országban korrupción mást értenek az emberek. Ahhoz tehát, hogy az indexen alapuló elemzés értelmes legyen, a korrupció fogalmának szerte a világon egyetemesen azonosnak kellene lennie. (Innen az indexpártiak idegessége, ha a korrupcióval kapcsolatosan kulturális különbségekről esik szó.)
Az index hibás körben mozog: az embereket a korrupcióról kérdezik; amikor azután az emberek elítélik a korrupciót, és hazájukat ennek megfelelően rangsorolják,7 az attitűdök és elképzelések virtuális valósággá válnak. Megszületik az egyetemesen felfogott korrupció, és a korrupció egyetemes eszméje a morális törvény és morális elítélés alapjává válik. Arról megfeledkeznek, hogy a korrupciót mint társadalmi jelenséget nem lehet más társadalmi viszonyoktól elszigetelni, valamint hogy a korrupció maga is számos különböző magatartásminta egysége.
Ezek a magatartásminták és kapcsolatrendszerük országonként eltérhetnek. A központi társadalmi kategória nem a vesztegetés. Amit gyakori vagy alacsony korrupcióként észlelnek a megkérdezettek, az elsősorban más, társadalmilag sokszor káros magatartások lecsapódása. Teljesen másodlagos, hogy egy országban ritkának vagy elterjedtnek tartják a korrupciót, ha a politikai kapcsolatokat a kleptokrácia vagy a patronázs uralja.
Egy politikai rendszer rendkívül korrupt lehet a korrupt tranzakciók mérete alapján, miközben az apró vagy hétköznapi korrupció szinte ismeretlen. (Ez a helyzet pl. Dél-Koreában). A rangsorban hátrakerül az ilyen ország, noha alapvető gazdasági és politikai viszonyai – a vesztegetések hatására – alapvetően torzak. Másfelől magas korrupciós észlelési index várható ott, ahol az egészségügyben vagy valamilyen más hétköznapi szolgáltatási szférában megszokott a hálapénz, holott a nagy volumenű (nagy értékű) korrupció az egészségügyi szférában adott esetben a gyógyszergyárak és a társadalombiztosítási rendszer vezetői vagy középvezetői szintjén zajlik. A “magasabb szintű” korrupció konzervál, és torz struktúrákat alakít ki.
A moralizáló felfogás figyelmen kívül hagyja, hogy a korruptként megjelölés olyan megbélyegzés, amelyet szerkezeti elemeiben sok tekintetben eltérő viszonyokra sikerül rásütni. Az a korrupt, amit ilyenként bélyegez meg a közfelfogás. Ez a megbélyegzés pedig hatalmi viszonyok függvénye. Másrészt olyan társadalmakban, ahol nem jön létre közbizalom, ezt a bizalmat el sem lehet árulni. Egy ilyen társadalmi közállapotban igazából korrupcióval se lehet vádolni (társadalmilag sikeresen) a politikusokat vagy köztisztviselőket. Ahol a társadalmi közmegegyezés szerint a köz szolgálata csak a magánzsebek tömésére való, ott ez a vagyongyarapodás nem számíthat korrupciónak. Nem érte sérelem a közbizalmat, mivel nincs közbizalom; és hiányzik a szabályszegés is. Mindezek hiányában fogalmilag kizárt dolog a korrupció.
A korrupció országonként és életszféránként attól függően változik, hogy az uralkodó társadalmi viselkedési normák a közbizalomhoz milyen elvárásokat kapcsolnak. Jól mutatja ezt a választási kampányok szabályozására vonatkozó amerikai jog. Amikor a Nixon elnök bukására vezető Watergate-botrány után a közfelfogásban egyfajta közéleti tisztasági igény jelentkezett, a politikai elit kénytelen volt lépéseket tenni valamiféle szigorú kormányzati etika intézményesítésére. A reformerek azonban hamarosan tapasztalhatták a megtisztítási kísérletek politikai korlátait. Az elfogadott kompromisszum lehetővé tette, hogy a választott törvényhozók továbbra is a kampányukat finanszírozó érdekcsoportok szempontjait kövessék. Mind a mai napig elfogadott dolog, hogy a megválasztott képviselő a kampányát anyagilag támogató érdekei szerint beszéljen és szavazzon. Nem alakulhatott ki olyan bizalmi elvárás, miszerint a képviselő a saját választói feltételezett vagy általa meghirdetett érdekeit képviselné. Mivel nincs bizalom, e tekintetben meg sem lehet szegni.
Kelet-Európában másfajta technikával tüntetik el a közbizalmat: a közbizalmat feltételező közfeladatokat különféle közhasznú társaságok kezelésébe adják. Ezek a közhasznú társaságok, illetve vezetőik nem árulhatják el a közbizalmat, egyebek között azért, mert nem választott képviselők; az általuk szolgálandó közérdeket pedig a törvények kellő homályban hagyják. Jogi értelemben sem könnyű kimutatni, hogy a közpénzek nem a rendeltetésüknek megfelelően kerülnek felhasználásra. Hasonlóképpen ha egy államilag ellenőrzött magánbankban helyeznek el közpénzeket, vagy egy állami bevétel eleve megreked egy ilyen köztes szervezetben, úgy a közszférára jellemző bizalom e magánszférában parkoltatott vagyonnal kapcsolatban fogalmilag ki van zárva. A banktitok, a magánüzleti ésszerűség és tulajdonosi szabadság akadályozza, hogy a pénzfelhasználással kapcsolatban a korrupció fogalmilag felmerülhessen.
A moralizálás egyszerűsítésével szemben a korrupció neofunkcionalista felfogása realista megközelítést kínál. A funkcionalizmus itt azt jelenti, hogy a korrupt gyakorlatok, magatartásminták egy olyan társadalmi szerkezetet, intézményesült elvárásrendszert kínálnak, amely az adott hatalomgyakorláshoz szükséges, illetve azáltal meghatározott társadalmi szükségleteket elégít ki.8 Kétségtelen, hogy az ily módon kielégített szükségletek az éppen hatalmon levők szükségletei, de társadalmi rendszerek az éppen adott hatalmi igények szerint működnek. Természetesen lehetséges, hogy hosszú távon az egész társadalom szenvedni fog emiatt; az egész rendszer teljesítőképessége csökken. Ez az adott hatalomgyakorlás ára – és nem a korrupcióé.
Ha a korrupció miatt a rendszer diszfunkcionálissá válik, akkor a működési zavar kiküszöbölésének vágya olyan társadalmi cselekvésre ösztönözhet, amely éppen a korrupt kapcsolatrendszerek kiiktatására, fölszámolására irányul. Adott esetben a társadalmi cselekvés a korrupt gyakorlat helyett a korrupciót gyakorló hatalmasokat számolja fel. Az 1789. évi francia forradalom hősei tetteikkel elsősorban az ancien régime korruptságának megszüntetésére törekedtek, mert a korrupcióban vélték felfedezni a francia alkotmány megromlásának egyik fő okát. Egyebek között azokat a korrupt szokásokat (például adóbérlés) kívánták megszüntetni, amelyeket az azokat egyre szélesebb körben intézményesítő XIV. és XV. Lajos még hatékony korrupciónak hitt. Az amerikai forradalmárok az angol korrupciót kívánták kiűzni a kormányzatból. Egy idő után aztán az angol király uralmát jóvátehetetlenül korruptnak és kiküszöbölendőnek tartották.
A korrupció tagadhatatlanul erkölcstelen, társadalmi és gazdasági következményei inkább károsak, mint hasznosak. De ez a normatív szempont nem ok arra, hogy a korrupciót ne egy adott társadalom működése részének tekintsük. A korrupcióellenes jogi fellépés és a közvéleményt mozgósító erkölcsi keresztes hadjáratok jogosak lehetnek. De a neofunkcionalista elemző tisztában van azzal, hogy a korrupcióval kapcsolatos, a korrupciót, illetve egyes személyek korrupcióját megbélyegző meghatározások és akciók nem holmi “tiszta erkölcs” diktálta ítéletek, hanem a társadalmi rendszer működésének részei. Nem a korrupció kiiktatását, hanem a hatalmi viszonyok átalakítását szolgálják. Tekintettel kell tehát lennünk a korrupttá nyilvánítás és korrupcióellenes akciók “reflexivitására”, arra, hogy a meghatározások és a kampányok maguk is annak a viszonyrendszernek részei, amelybe a korrupció beletartozik.
Még ha elfogadjuk is, hogy a globalizált világban a vállalkozói értékek és érdekek érvényesülnek, és ennek megfelelően egyfajta ideáltipikus “protestáns” moralista elvárások uralkodnak, nem az erkölcsi megítélés diktátumától függ, hogy melyik korrupciót leplezik le, s melyik marad “észrevétlen”. Valamely korrupcióelméletnek mindenekelőtt a be nem következett eseményekre kell választ adnia, vagyis arra, hogy a korrupcióval kapcsolatosan milyen meghatározások és milyen gyanúsítgatások vezetnek leleplezésre, kipellengérezésre és botrányra, és melyek azok, amelyek nem járnak ilyen következményekkel. A korrupció mint társadalmi esemény nem pusztán a közbizalom szabályszegéssel járó elárulása, hanem ezzel összefüggésben egyes társadalmi szereplők sikeres megbélyegzése.
Nem árt még egyszer hangsúlyozni, hogy ahol nincsenek közbizalmi feltételezések, ott teljesen érdektelen lesz a társadalmi megbélyegzés. Ahol a közfelfogás szerint minden politikus korrupt, ott teljesen hatástalan ezt felemlegetni. Ha ebben a megbélyegzési megközelítésben vizsgáljuk a korrupciót, akkor a nemzeti korrupciós indexek alapjában csak országok és társadalmak megbélyegzésére szolgáló kísérletek. A címke a nemzeti és nemzetközi értékelést befolyásolja, bár esetenként a társadalmi eszmélést, a demokratikus megtisztulást is szolgálhatja.
A demokratikus rendszerekben a korrupcióval megbélyegzésnek – akárcsak a korrupció elfogadtatásának is – megvannak a sajátos technikái. Maga a korrupció mint társadalmi elítélésre és cselekvésre mozgósító negatív érték helyettesíthető más társadalmilag helytelenített bűnökkel. A szexuális kicsapongás, alkoholizmus vádja éppolyan hatásos lehet, mint a megvesztegethetőségé. A politikai elit lejáratható szexuális szabadossága ürügyén. Kisebbségek korrupciós vádak segítségével éppúgy szegregálhatók, mint az erkölcsi alacsonyrendűség más mítoszaival. A negatív kampányok adott esetben össze is kapcsolhatók: a francia arisztokrácia egyszerre volt állítólag korrupt és állítólag szexuálisan – irigylésre méltóan – kicsapongó.
A demokráciában a törvényhozás meghatározhatja a korrupció jogszerű és jogellenes formáit, és ezzel kijelölheti, hogy a versengő társadalmi csoportok mely tipikus magatartásai – és ilyen módon milyen érdekcsoportok – tekintendők jogi értelemben korruptnak. Ezek, egyéb társadalmi meghatározásokhoz hasonlóan, a hatalomért folytatott harc részei. A hatalomért folytatott küzdelem – egyebek között – a korrupció társadalmi meghatározásáért, a korrupciófogalom alakításáért folytatott küzdelem. Ezekkel a meghatározásokkal ugyanis befolyásolni lehet a társadalmi (erkölcsi) mozgósítást. Ennek példája a már hivatkozott amerikai választási kampány-szabályozás, amely elfogadja a képviselők közvetlen támogatását, illetve a lobbizást, normalizálva a vesztegetés bizonyos formáit.
Önmagában tehát a demokrácia nem biztosíték rá, hogy a közbizalom megsértése korrupciónak számít akár jogilag, akár a közfelfogásban. Ellenkezőleg: mivel a demokrácia legitim eszközöket kínál a közbizalom, illetve a döntési szabályok, valamint a mindenkori magánérdekek összehangolásához, a demokrácia alkalmassá válik a korrupció szelektív elfogadtatására. A szabályozás hatására a vesztegetés határai átalakulnak.
A korrupcióra vonatkozó elképzelések olyan társadalmi-politikai konstrukciók, amelyeket a politikai hatalom és a gazdasági befolyás megszerzéséért folytatott küzdelemben alakítanak ki. A korrupciót elítélő moralizáló mozgalmak közrejátszanak a korrupt jelenségek kiválasztásában és a korrupciós szelekció irányításában. A szelektivitás is mutatja, hogy a megbélyegzés egyáltalán nem a “tiszta erkölcs” követelményeihez igazodik. A korrupció elítélése nem áll kívül azon a (korrupt) társadalmi viszonyrendszeren, amelynek a vesztegetés is része. A korrupciós megbélyegzés politikai szerepe miatt a korrupcióellenes reformok és kampányok a szelektív korrupció nagyüzemébe illeszkednek.
A korrupció csak az egyes magatartásminták korrupttá minősítéséért és az így kiválasztott korrupció ellen folytatott küzdelemmel együtt értelmezhető. Egy egészségügyi hasonlattal élve: az AIDS-jelenséget az AIDS-re adott társadalmi válaszokkal együtt kell értelmezni. Ez természetesen nem érinti a víruskutató – társadalmi, de talán orvosi szempontból is – izolált vizsgálódásának jogosságát. Az AIDS-problémának része az is, hogy milyen gyógyszereket alkalmaznak, és az alkalmazott gyógyszerekkel kapcsolatban mit diktál a gyógyszergyártók érdeke.
A korrupcióval kapcsolatos megjelenítések, megbélyegzések meghatározzák a korrupcióellenes intézkedéseket. Ha azonban a megbélyegzés túl gyakori, akkor maga a korrupció normalizálódik. Ahogy Szilágyi Ákos szokta mondani Oroszországgal kapcsolatban, a korrupciót a saját mítoszával helyettesítik. Az emberek a kormányzati korrupciót az élet természetes velejárójának tekintik. A korrupció elleni harc pusztán a hatalomért folytatott harc eszköze.
2. A demokrácia és a piac korrupciócsökkentő hatása
Mielőtt az államszocializmust (és alighanem más diktatúrákat) követő korrupt állami működtetés fejlődési irányáról, a vesztegethetőség állami zsarolássá fejlődéséről szót ejtenénk, szükséges szólni azokról a feltevésekről, amelyek a korrupció csökkenését várják a piacgazdaság és demokrácia felé mozduló országokban. A közkeletű feltevések szerint ugyanis a korrupció a demokratizálódással és a piacgazdaság kiépülésével viszszaszorul.
Csökkenti-e a demokrácia a korrupciót? A szakirodalomban gyakran olvashatunk arról, hogy a demokrácia a korrupció ellenszere. A demokráciában az érintettek részt vehetnek a döntéshozatali folyamatban, miáltal a politikai folyamatok átláthatóbbá válnak. A demokráciában a politikusok könnyebben felelősségre vonhatók. Ezek a fejlemények kétségkívül rontják a korrupció esélyeit. A tekintélyelvű rendszerek demokratizálódása azonban sajátos nehézségekkel jár.
A demokrácia megszilárdulása során olyan érdekek intézményesülnek, amelyek a demokrácia korrupcióellenességét kevéssé engedik érvényesülni. A rendszeres és szabad választások ellenére a demokrácia gyakran gyenge, mert valójában a hagyományos társadalmi szerveződési formák, a patronázs határozzák meg a politikai rendszert. Ráadásul mind a megszilárdult, mind az átmeneti demokráciákban maga a demokratikus pártpolitika teremt újabb korrupciós szükségletet. A tömegdemokráciában a választási kampányok egyre növekvő költsége arra kényszeríti a pártokat, hogy feltöltsék a pártkasszát.9
A demokrácia tehát rendelkezik korrupciót erősítő tulajdonságokkal is, amit csak szerencsés esetben ellensúlyoz a demokráciával járó nagyobb nyitottság. Azokban az átmeneti gazdaságokban, amelyekben a demokrácia lényegében csak ornamentika, Potemkin-falu, a helyzetet tovább rontja, hogy a demokratikus intézmények a meglevő korrupt informális kapcsolatok között működnek, alkalmasint ezeket erősítve. Egyelőre nem lehet eldönteni, hogy – az üzleti élet és a politika összefonódása miatt – a kapitalizmus intézményeinek megszilárdulása után sikeresek lesznek-e Kelet-Európában a korrupcióellenes törekvések. A rendszerformáló években ugyanis olyan klientelisztikus társadalmi kapcsolatrendszer szilárdult meg, amelynek a felszámolása rendkívül jelentős társadalmi ellenállásba ütközne.
Megoldás-e a piac? A jövedékszerzésre vonatkozó közgazdasági szakirodalom szerint a korrupciót kiküszöbölhetik a fejlett piaci viszonyok, ha az állam gazdasági, különösen gazdasági erőforráselosztó szerepe (például tevékenységi engedélyek kiadása) minimális. Csakhogy a legtöbb társadalom nem felel meg a piaci társadalom eszményének. Amint Hutchcroft kimutatta, egy egészen kis létszámú állami bürokrácia is képes nagy volumenű korrupciót intézményesíteni.10 Ezen a privatizáció sem segít. A privatizációs folyamat újabb korrupciót tesz lehetővé, és nem egyszeri korrumpálási alkalom.11
A magántulajdon kialakítása csak kezdete annak a folyamatnak, amelynek a társadalmi kapcsolataikat hasznosító vállalkozók és az állami bürokraták a tartós haszonélvezői. A folyamat nagyjából a következő: első lépésként a közszolgáltatást a bürokraták üzlettársaik számára privatizálják; ezt követően az így privatizált cég állami támogatáshoz jut, és/vagy megnyeri a kiírt közbeszerzési pályázatokat.12
3. Az állami zsarolás az átmeneti gazdaságokban
A Világbank képviseletében Ukrajnában dolgozó Daniel Kaufmann szerint az állami szabályozás szándékosan teremt lehetőséget a jövedékszerzésre azokban az átmeneti gazdaságokban, amelyekben elszabadult a korrupció.13 (Az ugandai infrastruktúrafejlesztés elemzői az útépítést mint megvesztegetési lehetőséget tárgyalják.)14 Előbb szándékosan teret biztosítanak a korrupciónak, majd a rendszer átalakul: a vesztegetés államilag kizsarolhatóvá válik. A szabályokat úgy hozzák és úgy érvényesítik, hogy ezzel az állami szolgáltatások igénybevevői folyamatosan zsarolhatóvá válnak. A zsarolás elsősorban, de korántsem kizárólagosan “hálapénzek” kicsikarására irányul. Követelhető ezenkívül pártszámlák feltöltése éppúgy, mint a zsaroló hivatalnokok (vagy családtagjaik) részeltetése különböző üzleti lehetőségekben.
Mivel “zsarol” az állam – pontosabban a “megfelelően” meghozott jogszabályok alapján a köztisztviselői kör? Például a vitatható körülmények között vagy diszkrecionális szempontok szerint értékelhető feltételek mellett kiadott engedélyek visszavonásával, adóellenőrzéssel, a cég működéséhez szükséges állami szubvenció megvonásával, közmegrendelések elmaradásával.
A rendszert alkotó tervezett, szabályok engedte zsarolás eltér a privatizációs évekre jellemző vesztegetésilehetőségmaximalizáló politikától.15 A vesztegetési lehetőségek állami maximalizálása esetében senki sem kényszeríthető korrumpálásra, hiszen a vesztegetéssel járó ügyletek önkéntesek. Aki nagy nyereségre akar szert tenni, az persze veszteget, de a privatizációban való részvétel önkéntes. Ahol azonban az állami szabályozási rendszer a vesztegetés kizsarolását intézményesíti, ott a társadalmi szereplőknek nincs választása a tekintetben, hogy a kapcsolat részesei lesznek-e. Saját hátrányára vagy kockázatára rendszerint bárki megtagadhatja a vesztegetést mint sáp megfizetését – ennyiben a zsaroló állam még nem sápszedő állam.
A rendszerré tett szabályozási zsarolás azt jelenti, hogy a posztszocialista szolgáltató államban a nélkülözhetetlen állami szolgáltatásokat olyan szabályok szerint, olyan szervezeti keretek közt nyújtják, amelyek legalábbis megkönnyítik, hogy a szolgáltatásokra jogosult igénybevevőket megzsarolják. A zsarolás természetesen arra az esetre is vonatkozik, amikor valamilyen állami szankciót (büntetés, bírság, bontási határozat stb.) nem alkalmaznak.
Akárcsak a politikai (állami) korrupció alacsonyabb fokozataiban, a zsaroláspolitika esetében sem a korrupció, a vesztegetés a meghatározó ügylet. A törvénytelenségek klientelisztikus kapcsolatrendszerében (amit a szakirodalomban és az annak fogalomhasználatát befolyásoló közbeszédben az állam ellopásának vagy parazitizmusnak neveznek) a vesztegetés másodlagos; eszközszerepe van.16 A vesztegetés jórészt csak a zsákmány elosztásának és újraelosztásának eszköze.
A korrupció mint a piacra lépés elszigetelt eszköze viszonylag önálló jelenség. A kizsarolt vagy egyébként folyamatosan, járadékként fizetett kenőpénzek és más törvénytelen juttatások viszont a zsarolás rendszerében a meglevő, az állam kegyét feltételező piaci pozíciók és az azokat garantáló politikai-hatalmi pozíciók biztosítására szolgálnak. A kiépült klientelisztikus államban, ahol a jogrend intézményesíti az államigazgatástól való függést, a zsarolás azért maradhat fenn, mert cserébe az állami hivatalnokok ellenállnak a “külsősök” csábításának, a fennálló viszonyokon változtatni próbáló vesztegetési kísérleteknek. A zsaroló állam tipikusan nem eseti zsarolásra épít: jogrendszerét a zsarolás haszonélvezői eleve úgy alakítják, hogy a jogalkalmazók zsarolhassanak. Nem lehet véletlen, ha egy sarki kioszk üzemeltetéséhez Oroszországban több tucat engedély kell, mint ahogy a különböző privatizációs államigazgatási mechanizmusok sem véletlenül teremtettek újabb és újabb diszkrecionális döntéseket kívánó helyzeteket.
Vajon a zsarolási lehetőségek jogszabályba írásakor az állami bürokráciák, a szabályozást végzők magánakciójáról, az állami bürokraták puszta önérdek-érvényesítéséről lenne szó egy még kiépületlen társadalmi-politikai rendszerben? Korántsem. A zsarolást előmozdító szabályozás a klientelisztikus hatalomgyakorlás mellékterméke, a klientelisztikus meggazdagodás és hatalomgyakorlás működési szükséglete. A klientúra függésben tartásához, a tartozások behajtásához hozzátartozik a zsarolás, illetve a klientelán kívülállóktól is zsarolással lehet újabb bevételekre szert tenni. Végül, mivel szegény országokban, illetve túl mohó gazdagodás esetén az állam klientelisztikus kiszipolyozása mellett nem marad elég erőforrás a hatalom fenntartására a lakosság széles rétegeivel szemben, az állam urai az állami szervezetek számára fizetés helyett esetleg korlátozottan szabad rablást engedhetnek. (Lásd szultanisztikus állam.)
Egyes posztszocialista államokban szinte teljesen hiányzik az önállóságra képes civil szféra. A viszonylag kiterjedt állami bürokráciát nincs, ami ellensúlyozza. Az ilyen körülmények különösen kedveznek egy szultanisztikus rezsim létrejöttének. Szultanisztikusnak itt azt az államot nevezem, amelynek működése a közjavak kiszipolyozására épül. Természetesen mivel a közjavak hamar végesnek bizonyulnak, a szultanisztikus állam hamarosan az alattvalók közvetlen kiszipolyozását is igényli. Az állam nem gondoskodik hivatalnokai megélhetéséről, de a kényszer monopóliuma a hivatalnokok rendelkezésére áll. Ezt a legitim kényszerítő hatalmat használja az állami bürokrácia saját elfogadható megélhetési szintjének kizsarolására.
Egyes posztszovjet köztársaságokban a hivatalnokok bérezése elégtelen: az alig ellenőrzött kényszerítési lehetőségekből lesz a bérpótlék, a rendőrségi és rendészeti büntető hatalom pedig magánadóztatási hatalommá válik. Amit az állampolgár elmulaszt adóként megfizetni, azt a rendőrök magánvesztegetésként zsarolják ki az alattvalóból. A rendőrök, vámosok és más közalkalmazottak immár szinte helyénvalónak tartják, hogy az egyébként általuk az előírásoknak megfelelően nyújtott szolgáltatásért az igénybevevők fizessenek. Elvégre az állam elmulasztotta megfizetni őket. Ha a kereskedő az akarja, hogy az őrjárat figyeljen a boltjára, vagy legalább felvegye a betörésről a jegyzőkönyvet, akkor fizessen ezért.17
A szolgáltatásért nyújtott ellenszolgáltatásra vonatkozó elvárások aztán – nem is olyan lassan – zsarolássá válnak. A közterületet használó autósnak fel kell készülnie rá, hogy sápot fizessen, ha a rendőr megállítja, függetlenül attól, hogy elkövetett-e valamilyen szabálytalanságot. Valaha a vesztegetés csak a büntetés csökkentésére szolgált. Ez az “eredeti” vesztegetési-zsarolási stratégia megteremtette a tiszta zsarolás lélektani és szervezeti feltételeit. Vesztegető és vesztegetett megszokhatta, normalizálhatta a vesztegetést, hiszen semmi sem korlátozta terjedését. Az “emberek” és a rendőrök folyamatosan a vesztegetési akciók sikeréről (és elkerülhetetlenségéről) beszéltek egymásnak.
A vesztegetéssel szerzett jövedelem a szervezeten belüli cselekvéseket is meghatározta: a rendőrtől a felettese meghatározott jövedelem kitermelését várja el. Ha a bevétel elmarad, a felettes megfelelő megtorlási eszközökkel rendelkezik. A szultanisztikus rezsim erőszakszervezete belül is zsarolásra épül. Mindez persze közelebb áll a premodern államszervezési formákhoz, mint a racionális bürokráciára épülő államszervezethez. Meglehet, a szultanisztikus szerveződés a társadalom fejletlenségével, premodern jellegével függ össze. A korrupció és megelőzése szempontjából mindenesetre a zsarolást aligha lehet a közbizalom elárulásának tekinteni, hiszen a rendszer e feltevés tagadására épül. Az alattvaló tudja, azért van az állam, hogy őt kiszipolyozza. Ilyen közegben értelmetlen a korrupciós megbélyegzés.
A szultanisztikus elemek persze csak néhány átmeneti – vagy éppen átmenetre képtelen – gazdaságban válnak meghatározóvá. A kelet-közép-európai államok esetében eleve különbséget kell tenni életszférák szerint. Az egyes kormányzati, állami szférákban más és más mértékben intézményesült a zsarolás. A különböző szférák nem egységes program szerint működnek: ellenkezőleg, a hatalmi szférák, intézmények – egymás közti versenyük során – keresztezhetik egymás jövedelemszerző törekvéseit.
Egy velejéig korrupt központi kormányzati apparátus, amely a makroszintű, milliárdos vesztegetések kikényszerítésében érdekelt, viszonylag határozottan léphet fel a mindennapi aprókorrupció ellen. E fellépést nemcsak a saját legitimációs igényei diktálják, hanem az is, hogy sértve érzi a maga megvesztegetési-zsarolási monopóliumát. A monopolista, legalábbis elvileg, nem a kompromiszszumok, az “élni és élni hagyni” embere. (A saját pretoriánus gárda védelmében persze rákényszerülhet erre – lásd a rendőrökkel szembeni összeférhetetlenségi követelmények erózióját.) A nagyléptékű, monopolizált korrupciót – amely a behozatali engedélyre vonatkozó központi szabályozás járadékosainak üzlete – sérti, ha az egyszerű csempész a vámost megvesztegetve behozza az importvámmal sújtott versenyterméket, vagyis ha a korrupt ügyletek tömegessé válnak. Ez esetben nyilvánvalóan csökken a központi vesztegetéssel elérhető előny értéke. A központosított zsarolás és lopás akkor igazán hatékony, akkor igazán járadékmaximalizáló, ha a megvesztegethetetlen jogállam a saját kliensein kívül senki másnak nem enged vesztegetést.
Az állami zsarolást mint a korrupció felsőbb szintjének kialakulását az átmeneti gazdaság sajátosságai legalábbis megkönnyítik. A privatizáció folyamán olyan nagy mennyiségű tranzakcióra kerül sor, hogy az ellenőrzéshez még akkor sem lennének elegendők az erőforrások, ha erre egyébként meglenne a hajlandóság. A gazdasági szempontból egyébként nem is ésszerűtlen privatizációgyorsítási igények nemcsak fokozták, de legitimálták is a zsarolási lehetőségek intézményesítését. Lengyelországban például “a fontosabb törvénytervezetek… határozottan a homályos megfogalmazásokat preferálták, amelyek fontos törvényhozói jogköröket ruháztak át a végrehajtó hatalomra. Ez a fajta törvényhozás nagy lehetőséget biztosít a korrupció és a magánérdekek számára.”18
Ismételten hangsúlyozandó, hogy a vesztegetés és a vesztegetés kizsarolása csak eszköze az “állam szétlopásának”. A hivatalnokok is csak jobb híján folyamodtak ehhez a megoldáshoz, amikor nem tudták közvetlenül saját tulajdonba venni az állami vagyontárgyakat és erőforrásokat. A vesztegetés tipikusan a zsákmányszerzés ára vagy osztaléka. A privatizáció kezdeti szakaszától eltekintve a kormányzati tisztviselők egy része aktívan kereste a számára megfelelő privatizációs partnert, illetve a már meglevő patronázs-kapcsolatrendszerekhez csatlakozott.
A zsarolás az átmeneti gazdaságok klientelisztikus államhatalom-gyakorlásának minőségileg új szakasza. (Leninisták az államrablás legfelső fokának neveznék – szerintem elhamarkodottan.) A zsarolási lehetőségek intézményesítése ismételten felhívja a figyelmet rá, hogy a korrupció hagyományosan uralkodó felfogása felett eljárt az idő. Ezt a hagyományos felfogást Noonan képviseli.19 Szerinte a vesztegetés egy külön ellenszolgáltatás nélkül teljesítendő közfeladat teljesítésének befolyásolására irányul. Gambetta szerint azonban a tipikus vesztegetési helyzetben a közbizalom letéteményese olyan hatalommal rendelkezik, amely lehetővé teszi, hogy fenyegessen (elsősorban kirekesztéssel, de emellett – a törvénysértések hálózatának kialakulása után – büntetőeljárás esetleges megindításával).
A befolyásolás egy “kiszolgáltatott”, passzív közfeladat-teljesítőt feltételez. A mai körülmények közt azonban a közfeladatot ellátó személy a korrupt események mozgatója. A zsarolás a klientelisztikus politikai rendszerekben azért jelentős, mert megnöveli a klientéla közt elosztható javak körét, másrészt fegyelmezhetőbbé teszi a klientélát. Végül a patrónus fontosságát a zsarolás világában az is erősíti, hogy adott esetben védelmet tud nyújtani az esetleges zsarolással szemben (az adóhatóság nem nyomoz, az iratok eltűnnek stb.).
Érdekes módon a zsaroló államban erősödnek a nemzetállami vonások. Az alkalmi korrupció – mint említettük – a tőkeerős külföldi vesztegetők számára könnyíti a piacra lépést. Ahol azonban a zsaroló állam megszilárdult bűnszövetkezetével találja magát szembe a kalandor, ott romlanak az esélyei. A nemzeti zsarolók mindenesetre sokkal jobb árat kérhetnek a nemzeti piac, az állami erőforrások megszerzésére vállalkozó külfölditől. Ilyen értelemben az átmeneti gazdaság tanulási folyamat: a kormányzati szereplők, akik kezdetben alkalmi vesztegetésekért kótyavetyélték el az elérhető javakat, hamarosan megtanulták helyzetük értékét és azt, miként értékesítsék befolyásukat. Ez persze a befektetőket felettébb bosszantja, mivel korlátozza a korábbi, elfogadottnak vélt, kedvező feltételeket nyújtó üzletelési lehetőségeket.
Feltételezhető, hogy amennyiben a zsarolás éppen a meglevő szabályok megtartását szolgálja, akkor az új korrupt kapcsolatrendszer gazdaságilag kevésbé ártalmas, mint az alkalmi (de tömeges) vesztegetés. Ha a rendőr csak akkor zsarol, ha valaki megszegi a közlekedési szabályokat, ezzel a közlekedési fegyelmet erősíti. Ha a közbeszerzésnél a zsarolás csak arra korlátozódik, hogy egyáltalán figyelembe vegyék a pályázatot, de azt már érdeme szerint bírálják el, a zsarolás államszervező elvvé válása akár örvendetes is lehetne. Azt is mondhatnánk, hogy amikor a közigazgatási tisztviselő zsarolással egészíti ki jövedelmét, anélkül, hogy a döntési szabályoktól egyébként eltérne, ezzel csak a piaci egyensúlyt állítja helyre.
Az állam mesterségesen alacsonyan szabta meg szolgáltatása árát (legalábbis nem fizeti meg saját alkalmazottait, akik a szolgáltatást nyújtják), és ezt az aránytalanságot állítja helyre – közvetlenül a szolgáltatás fogyasztóját terhelve – a zsaroló hivatalnok. Még abban az esetben is, amikor a pártkasszát gyarapítja a vesztegetés, azt mondhatnánk, hogy ezzel csak az elégtelen állami pártfinanszírozást pótolják a kizsarolt támogatások. Tovább is mehetünk a zsarolás e “dicséretében”. Amikor a rendőr a teljesen vétlen autóstól kér pénzt, ezzel véletlenszerűen kiválasztott autósoktól hajtja be szolgálata “ellenértékét”. Előbbutóbb minden autósra sor kerül – a védett személyek kivételével. A szolgáltatásokat nem általános adóból, hanem a rendőrség által “foganatosított” fogyasztási adóból fedezik. Még kevesebb kifogás hozható fel az egészségügyben adott-kizsarolt hálapénzek mint fogyasztási adó ellenében (hacsak nem a szociális igazságosság szempontjából).
Csakhogy a zsarolási rendszerek mint fogyasztási adók eléggé esetlegesen és nagy tranzakciós költséggel működnek. Még ha figyelmen kívül hagyjuk is az igazságossági szempontokat, a zsarolás olyan erkölcsi károkat okoz, amelyek a politikai rendszer legitimitása szempontjából aligha jóvátehetőek. A vesztegetés és zsarolás ugyanis tovább normalizálódik, és akár a teljes közszférára átterjedhet. Ahol a hatalom sápszedésre, váltságdíj kisajtolására való, ott hamarosan megszűnnek az állam iránti lojalitás normái, ami viszont az állami elnyomás – mint rendfenntartás – szükségét növeli. A zsaroló állam a zsarnokállamot készíti elő.
A tanulmány a Princeton Egyetem és a Közép-Európai Egyetem közös korrupciókutatása keretében készült. A szerzî ezúton mond köszönetet Uitz Renátának a kézirat elkészítésében nyújtott segítségéért.
1
George Moody-Stuart: Grand Corruption. How Business Bribes Damage Developing Countries. Oxford, 1996, WorldView Press, 6.2
Politikai korrupción a politikai rendszer működésében jelentkező korrupciót, azaz a közérdeket (közbizalmat) szolgáló normák valamely előnyért való elárulását értem. A fogalom átfogja az olyan normák követését (valamely előnyért), ahol a normának megfelelő magatartás sérti a közérdeket. Nem feltétel, hogy az előny az “áruló” számára közvetlen személyes előnnyel járjon. Joseph LaPalombara szerint az számít politikai korrupciónak, ha hivatalos személyek a maguknak szerzendő előnyért közfeladatukkal járó kötelességeiktől eltérve jogellenes előnyt nyújtanak. Joseph LaPalombara: Structural and Institutional Aspects of Corruption. Social Research LXI. évf. (1994) 2. sz., 325–350.3
“Mint Őlordságuk előtt is ismertes, a kérdéses urak [Warren Hastings és bűntársai] kialakították a földrajzi erkölcsösség szabályait, eszerint az ember kötelezettségeire a magán- és közügyek vitelében más szabályok vonatkoznak, mint amelyek meghatározzák az ember kötelezettségeit a Világmindenség Urával vagy az emberiséggel szemben. Ezeket az éghajlat… és a földrajzi szélesség diktálja, mintha az Egyenlítőn túl szertefoszlanának az erények, miáltal esetünkben nem lenne érvényes mindaz, mit Európában megtanultak. Tiltakozunk ezen földrajzi erkölcsösség ellen: Hastings úr nem rejtőzhet ily álca mögé.” Edmund Burke nyitóbeszéde a Warren Hastings felelősségre vonására indított eljárásban (impeachment). Idézi Padideh Ala’I: The Legacy of Geographical Morality and Colonialism. A Historical Assessment of the Current Crusades Against Corruption. Vanderbilt Journal of Transnational Law, XXXIII. évf. (2000) 4. sz., 888.4
Lásd pl. Nathaniel M. Leff: Economic Development Through Bureaocratic Corruption, American Behavorial Scientist, VII. évf. (1964) 11. sz., 8; Joseph S. Nye: Corruption and Political Development. A Cost-Benefit Analysis. American Political Science Review, XLI. évf. (1967) 2. sz., 417; Samuel P. Huntington: Political Order in Changing Societies. New Haven, 1968, Yale University Press.5 Gabriel Ben-Dor: Corruption, Institutionalization, and
Political Development. The Revisionist Thesis Revisited. Comparative Political Studies. LXII. évf. (1974) 1. sz., 65.6
A köztisztviselőknek juttatott ajándékok mindaddig nem tekinthetők korrupciónak, amíg az ajándék értéke a szokásos mértéknek megfelel, hiszen amíg az ajándék értéke nem haladja meg a megszokottat, a köztisztviselő is a szokásos eljárást követi. Ezért lehet téves korrupcióként kezelni azon utólagos, szokásos és elvárt juttatásokat (pl. borravaló), amelyeket a szolgáltatást követően adnak át. Lásd Omar Azfar, Yound Lee – Anand Swamy: The Causes and Consequences of Corruption. Annals of the American Academy of Political and Social Science (2001) 573. sz., 44; Susan Rose-Ackerman: Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform. Cambridge, 1999, Cambridge University Press, 91–111.7
Az ilyen indexek az országokat aszerint állítják sorrendbe, hogy a megkérdezett lakosság különböző skálákon mennyire tartja súlyosnak az adott országban “a korrupciót”, esetleg néhány korrupciós jelenséget.8
“Szociológiai értelemben szerkezeten azon rendező elveket értjük, amelyek lehetővé teszik a társadalmi rendszerek összekapcsolódását térben és időben, azokat a tulajdonságokat, amelyek révén a látszólag hasonló társadalmi gyakorlatok különböző időtartamokon és tereken át fennmaradnak, és amelyeknek köszönhetően rendszerezett formát öltenek.” Anthony Giddens: Elements of the Theory of Structuration, 80. In: The Polity Reader in Social Theory. Cambridge, 1994, Polity Press. A korrupció ebben az értelemben tekinthető rendszerszerűnek.9
Huntington szerint “amikor a korrupció politikai pártokat támogat, saját létezésének feltételeit gyengíti”. Samuel P. Huntington: i. m. 70–71. Ez az álláspont helytálló lehet bizonyos fejlettségi szinteken, esetleg Angliában az 1832. évi Reform Bill idején. A jelenlegi médiafüggő pártpolitizálás azonban nem látszik igazolni, hogy a pártok létrejöttüket követően nem erősítik tovább a korrupciót.10
Paul D. Hutchcroft: The Politics of Privilege. Assessing the Impact of Rents, Corruption, and Clientelism on Third World Development. Political studies, XLV. vol. (1997) 3. sz., 639.11
Az orosz privatizációt elemző szakirodalomban a “lopással társuló korrupció” kifejezést használják a privatizációra. Andrei Schleifner–Robert W. Vishny: Corruption. The Quarterly Journal of Economics, CVIII. évf., (1993) 3. sz., 599–617. Anders Aslund, az orosz kormány volt gazdasági tanácsadója is annak az irányzatnak a képviselője, amely a privatizációt természeténél fogva biztonságos eljárásnak tartja, függetlenül a politikai realitásoktól. Anders Aslund: The Russian Road to Market. Current History. XCIV. évf. (1995), 594. sz., 311. Ezen álláspont kritikájára lásd Marshall I. Goldman: Is This Any Way to Create a Market Economy. Current History, XCIV. évf. (1995), 594. sz., 305.12
Ilyen posztszocialista tájkép nemcsak Kelet-Európában festhető. Ez a helyzet számos fejlődő országban, különösen a trópusi Afrikában és Ázsiában.13
Daniel Kaufmann: Corruption. The Facts. Foreign Policy, XCVII. évf. (1997) 107. sz., 114.14
Augustine Ruzindana: The Importance of Leadership in Fighting Corruption in Uganda. In: Kimberly Ann Elliott: Corruption and the Global Economy. Washington, D.C., 1998, Institute for International Economics. Idézi Omar Azfar, Yound Lee–Anand Swamy: i. m. 42.15
A vesztegetés esélyét növelik az olyan megoldások, amelyek például kivonják a parlamenti (tehát ellenzéki) ellenőrzés alól a privatizációt.16 A strukturális korrupció mint a klientelisztikus társadalmi kapcsolattartás egyik formájának elemzésére nézve lásd Sajó András: A jogállam és az ő megrontása. Beszélő, III. évf. (1998) 7–8. sz., 39. A klientelizmus hasonlóan hat az afrikai államokban. “A politikai gépezetek kialakulása és a klientelisztikus kapcsolatrendszerek konszolidációja az államszervezeten belül hihetetlen előnyükkel járt. Lehetővé tette, hogy cserébe a választóiktól érkező védelemért, támogatásért és segélyért folyamodó kérések kielégítéséért [a politikusok] elnyerjék azt a politikai és társadalmi elismerést, amelyet, mint patrónusok, úgy áhítottak. A fennálló politikai rendszer(telenség) tehát útját állja egy a weberi modellen alapuló, intézményesített államberendezkedés kialakításának. Miért is szüntetnék meg az afrikai politikai elitek azt a politikai berendezkedést, amely olyan jól szolgálja őket?” Chabal–Daloz: Africa Works. Disorder as Political Instrument. Trenton, New Jersey–Asmara, Eritrea, 1999, International African Institute–James Currey–Indiana University Press. Idézi Alan Doig–Robin Theobald: Introduction. Why Corruption? Commonwealth and Comparative Politics, XXXVII. évf. (1999) 3. sz., 1.
17
Elméletileg lehetséges volna tisztán piaci alapokra helyezni a közszolgáltatásokat, de ennek komoly hatékonysági korlátai vannak. Ami fontosabb, ezek a formailag demokratikus rendszerek alkotmányos legitimációjuk szerint nem a közszolgáltatások piacosításán, hanem az állami szolgáltatás egyenlő juttatásán alapulnak.18 Maria Los–Andrzej Zybertowicz: Privatizing the Polics
State. The Case of Poland. Hampshire–New York, 2000, Macmillan–St. Martin Press. Érdemes megfontolni, hogy a közbeszerzési rendszerek milyen tág teret engednek a nyílt pályázati rendszertől való eltérésnek, és hogy e lehetőséggel (a volument tekintve) milyen mértékben élnek.19
John T. Noonan: Bribes. Berkeley, 1988, University of California Press, IX.