Dobos Balázs

A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek autonómiája

Jelen írásunkban a kisebbségi autonómia és az azzal kapcsolatos legfontosabb fogalmak behatárolását követően térünk rá tanulmányunk tényleges tárgyára, a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek autonómiájának és az ezzel összefüggő legalapvetőbb kérdéskörök bemutatására és elemzésére. A rendszerváltás utáni kisebbségi jogi fejlemények tárgyalása előtt azonban szükségesnek tartjuk az előzményeknek, mindenekelőtt a kisebbségek második világháború utáni helyzetének főbb vonalakban való felvázolását. Álláspontunk szerint ugyanis a rendszerváltás utáni magyarországi kisebbségpolitika és a kialakított autonómia számos vonatkozásban a múlt eseményeire, elkövetett hibáira és mulasztásaira reflektál. Az életre hívott személyi alapú kulturális autonómia, a kisebbségi önkormányzati rendszer megértése szempontjából nem érdektelen továbbá a törvény-előkészítés főbb összefüggéseinek bemutatása sem, amelyek jelentős kihatással voltak a működés és a törvény utólagos módosításainak folyamataira.

A kisebbségi jogok és a kisebbségpolitika

A kisebbségpolitikával és kisebbségi jogokkal foglalkozó szakirodalomnak többnyire egyik elméleti sarokköve, hogy a kisebbségi helyzet az adott nemzeti-etnikai csoporthoz tartozó egyén és közösség számára jórészt objektíve hátrányos, egyenlőtlen társadalmi állapotot jelent. Amellett ugyanis, hogy nemigen léteznek nemzeti-etnikai szempontból homogén nemzetállamok, nincsenek etnikailag, kulturálisan semleges, azaz egyetlen csoportot sem politikailag és jogilag preferáló államalakulatok sem. [1] A jelentős részben a többségtől eltérő nyelvi-kulturális szocializációs tartalmakkal és mechanizmusokkal bíró kisebbségi egyéneknek és közösségeknek ezért ilyen állami keretekben kell a többség nyelvével, kultúrájával és hagyományaival együtt élniük és konkurálniuk. Csupán a csekélyebb létszám következtében korlátozott az elsősorban a közösség reprodukciójára, az egyéni és közösségi identitások megőrzésére és lehetséges továbbfejlesztésére irányuló érdek- és jogérvényesítő képességük. Radikális politikai vagy demográfiai változások hiányában nemigen feltételezhető, hogy a csoportot érintő ügyek, a csoport körében artikulálódó igények kezelésére és megoldására különböző személyeket tudnának a politikai döntéshozó pozíciójába juttatni – legyen szó akár diktatúrákról vagy éppen a demokráciák szigorúan többségi logikáját követő államberendezkedésekről.

Nem feledkezvén meg azokról az eszmékről és érdekekről, amelyekből a kisebbségi egyének és közösségek támogatását le lehet vezetni (egyenlőség, igazságosság, szabadság, humanizmus és stabilitás), a kisebbségi kérdés megfelelő kezelését jelen esetben pusztán politológiai érvekkel kívánjuk alátámasztani. A demokratikus-jogállami viszonyok között élő kisebbségek esetében, ahol egyfelől alapvető jogaik és kötelezettségeik tekintetében egyenlők a nemzeti-etnikai többséggel és másfelől nyitottak a vélemény- és akaratnyilvánítás csatornái, ott az identitások megőrzésére, ápolására és továbbfejlesztésére irányuló kisebbségi célkitűzések nagy valószínűséggel egyből politikai ügyek lesznek. Hiszen a kisebbségi követelések a modern társadalmi élet legalapvetőbb dimenzióit érintik, egész pontosan az adott államkeretben élőket összefűzni hivatott közös nyelvet és kultúrát. A 20. század második felére kifejlődő, a közösségi lét egyre több szférájára tevékenységét és szabályozását kiterjesztő, modern szolgáltató-közpolitikai államban a társadalmilag relevánssá vált nemzeti-etnikai problematikát elsőként politikai eszközökkel kell kezelni, amelynek során meghatározásra kerülnek a megoldási elvek és a gyakorlatok, és amelyek birtokában már valóban jogi kérdéssé szűkíthető. [2] Egyetérthetünk tehát a neves erdélyi magyar jogász Mikó Imre megállapításával, aki szerint „… nincs a jogalkotásnak még egy olyan fejezete, amely annyira át volna itatva a politikummal, mint a nemzetiségi jog, s ezért nem tárgyalható a közjognak ez a része a nemzetiségi politikától függetlenül.” [3]

A demokratikus-jogállami politikai berendezkedésben a kisebbségekhez tartozók, az őket érintő életviszonyok szabályozása, a kisebbségi egyének és közösségek jogokkal és kötelességekkel való felruházása, valamint a többség és kisebbség viszonyának rendezése különböző jogi normaformákban történnek meg, amelyek együttesen egy adott ország kisebbségi joganyagát képezik. A fogalommal kapcsolatban, a továbbiakban mérvadónak Fábián Gyula és Ötvös Patrícia behatárolását tekintjük, akik szerint „a kisebbségi jog az a jogág, amely magába foglalja az összes belföldi és nemzetközi jogszabályokat, amelyek egy bizonyos országban a többségi és kisebbségi népcsoport viszonyát tekintik szabályozási tárgyuknak, és amelyeknek a célja az, hogy a kisebbség megőrizze nyelvét, vallását, kultúráját, szokásait, egyszóval másságát mind kollektív, mind egyéni szinten.” [4] A kisebbségi jogok és a kisebbségi autonómia tárgyalását ugyanakkor nem kívánjuk elválasztani a kisebbségpolitika alapvetően szakpolitikai értelemben felfogott fogalmának legalább hozzávetőleges keretekben való meghatározásától, amelyre többnyire nemigen vállalkozik a külföldi és a hazai szakirodalom, és – a kisebbség fogalmához hasonlóan – nem is igen létezik széles körben elfogadott és használt értelmezése. A fogalmat gyakorta használják szinonimaként, helyettesítik a nemzetiségpolitika, etnopolitika kifejezésekkel, illetve előfordul, hogy konkrét kisebbségre irányuló politika leírására alkalmazzák (pl.: cigány- vagy romapolitika, magyarság- [5] vagy nemzetpolitika [6] stb.). Egyetérthetünk Bíró Gáspárral, aki a politika és az etnicitás érintkezése közti határterületként értelmezte az etnopolitikát, de rögtön hozzátette, hogy „olyan viszonyfogalom, amelynek nincs egységesen elfogadott meghatározása.” [7] Leginkább elterjedt értelmezése Rogers Brubakernek a nemzeti-etnikai konfliktus szereplőinek bemutatására és elemzésére kidolgozott, ún. triadikus modelljével összefüggésben nyert teret: ez az ún. kisebbségpolitikai háromszög-modell, amely szerint a kisebbségpolitika az adott ország, a kisebbség és az ún. anyaország egymáshoz való, különböző síkokon mozgó viszonyainak komplex kezelését jelenti. [8] Bár rögtön hozzá kell tenni, hogy a modell az anyaország nélküli, ún. transznacionális [9] vagy etnikai kisebbségekre – például a cigányságra – ezért csak korlátozott érvénnyel alkalmazható. Nem elhanyagolható továbbá a háromszögeket körülvevő nemzetközi környezet és a nemzetközi politikai aktorok (napjainkban főleg az Egyesült Nemzetek Szervezete, az Európai Unió, az Európa Tanács és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet) szerepe sem a kisebbségvédelem terén. A háromszög állam-kisebbség oldalán, az álláspontunk szerint a szűkebb értelemben vett kisebbségpolitikán azt a sokszereplős, elméleti és gyakorlati megfontolásokat, stratégiákat, eszközöket és erőforrásokat megmozgató szakpolitikát értjük, amely kifejezetten a kisebbségekre mint egyénekre, azok csoportjaira és jogi személyekre irányul azok nemzeti, etnikai kisebbségi minőségében, beleértve a közpolitikai döntéshozatali folyamat minden lépését az ügy napirendre kerülésétől egészen a döntés kihatásának értékeléséig. Egyaránt meghatározza a kisebbség jogait, megtehető cselekvéseit, kötelezettségeit, valamint a többség (jobbára a többséget is képviselő államhatalmi szervek) jogait és kötelezettségeit.

 A társadalom nemzeti-etnikai törésvonala mentén kialakuló kisebbségi egyének és közösségek jog- és esélyegyenlőségének megteremtése, a hátrányos társadalmi helyzet kiegyensúlyozása érdekében kell különböző, sajátos hierarchiába szervezhető jogi lépéseket tenni. Ezen kisebbségi jogok kialakításakor azonban – bár a kisebbség fogalmának nincs egységesen elfogadott nemzetközi definíciója – állami szinten majdnem elengedhetetlen, hogy elsősorban az alkalmazhatóság szempontjából a potenciális jogalanyoknak valamiféle behatárolásával (meghatározás, felsorolás) ne dolgozzon a jogalkotó. Mindezek alapján a kisebbségvédelem jogszabályai napjainkra alapvetően két, egymással szorosan összefüggő és egymással nem helyettesíthető elembe szerveződnek: egyrészről az általános emberi jogokba, leginkább az egyenlő bánásmód érvényesítésére szolgáló antidiszkriminációs szabályokba és mechanizmusokba, másfelől pedig az esélyegyenlőtlenséget kiküszöbölő egyéni és kollektív jogosítványokba. [10] Ez utóbbi, az esélyegyenlőséget szolgáló, a kisebbségi identitások megőrzését és továbbfejlesztését megcélzó kompenzációs vagy kiegyenlítési jogosítványok – a kialakuló nemzetközi standardok [11] nyomán – leginkább a nyelvhasználathoz, az oktatáshoz, a nemzeti szimbólumokhoz, a kulturális tevékenységekhez, a saját szervezetekhez, az állami és társadalmi szolgálatból való arányos részesedéshez, az akadálytalan bel- és külföldi kapcsolattartáshoz, az információhoz és tájékoztatáshoz, valamint a közéleti részvételhez és politikai képviselethez való, meglehetősen szerteágazó jogokat jelentik.

A nemzeti-etnikai kisebbségi kérdés rendezésének egyik lehetséges politikai–jogi eszköze a kisebbségi autonómia kialakítása, amely a kisebbségi jogi hierarchia és egyúttal a kiegyenlítési/kompenzációs kisebbségi jogok legmagasabb szintjét jelenti, amit egy kisebbség az adott állami keretekben elérhet. [12] Az autonómia a biztosított kisebbségi jogok bizonyos mértéke esetében jön létre, egyrészről garantálja a kisebbségi képviselők intézményes pozícióját a döntéshozatali folyamatokban, valamint lehetőséget teremt egyes, a közösséget alapjaiban érintő politikai, társadalmi, gazdasági, kulturális döntések kisebbség általi meghozatalára. Lényeges összetevője tehát a centrum és az autonómia szervei közötti hatalommegosztás, amelynek struktúrája alapján négy típusát lehet elkülöníteni: a közhatalmi döntések jórészt a központi hatóságokhoz, az autonómia szerveihez vannak utalva, vagy párhuzamos hatalomgyakorlás zajlik, illetve közös döntési mechanizmusok is kialakíthatók. [13] Az autonómiáknak több ideáltípusa ismert: a szakirodalomban a különböző tipológiák és elnevezések ellenére a legelterjedtebbek a területi, a személyi elvű, valamint a funkcionális kisebbségi önigazgatások megkülönböztetése. [14] Az első forma, a területi autonómia egy, a kisebbséghez tartozók által többségben lakott területi egység speciális státusát jelöli: a területi igazgatási-szolgáltató szervek az általános hatósági reszortokon kívül az adott népcsoport fennmaradását is megcélzó feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. A személyi vagy kulturális autonómia esetében a kisebbség tagjainak lakóhelyétől, térbeli elhelyezkedésétől és lokális számarányaitól függetlenül, egy vagy több, bizonyos kisebbségi jogokat gyakorló szervezet, intézmény kívánja összefogni és megszervezni a kisebbséghez tartozókat. E típus kapcsán lényeges eldöntendő kérdések a csoporttagság meghatározása és esetleges nyilvántartása, illetve a kettős és többes identitások megélésének tisztázása. A kisebbségi autonómiát megjelenítő szervezetek egyaránt állhatnak közjogi vagy egyesületi jogi alapokon, bár ez utóbbi esetben inkább már funkcionális autonómiáról, azaz civil szerveződéseknek egyes állami és közjogi feladatokkal és jogosítványokkal való felruházásáról beszélhetünk. Elterjedt továbbá a helyi autonómia, a kisebbség által többségben lakott helység önigazgatásának szakirodalmi elkülönítése is. [15]

Az előzmények: a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek helyzete 1945–1989 között

A magyarországi politika- és jogtörténetben korántsem homogén 1945–1989 közötti periódus kisebbségpolitikájával elöljáróban a következő megjegyzéseket kell tennünk. Mivel a korszak döntő részében diktatórikus rendszer volt hatalmon, amely nem tulajdonított különösebb jelentőséget a nemzeti-etnikai kérdésnek, ezért nem is igen lehet meglepő, hogy a vonatkozó időszakban nem volt a jogalkotás és -alkalmazás szempontjából politikailag és jogilag tisztázva a hivatalosan és általánosan használt nemzetiség fogalma. A definíció helyett a döntéshozók leginkább a felsorolással éltek a kisebbségi jogalanyok és potenciális csoportok behatárolásánál. [16] További fontos megállapítás, hogy a vesztes háború utáni fegyverszüneti státusból és egyes anyaországok állam- és nemzetközi politikai síkon érvényesülő ellenérdekeltségéből kifolyólag, kiegészülve a magyar politikai elit némileg megkésett reagálásával a kezdeti években, majd a problémát jórészt negligáló diktatúra évtizedeiben nem kerülhetett sor a kisebbségi kérdés koncepcionális alapjainak kidolgozására, és átfogó jogi normában való szabályozására.

Mindezekkel összefüggésben a koalíciós évek kisebbségpolitikája a differenciált jelzővel írható le, azaz „az egységes elvi szabályozás és annak gyakorlati megvalósítása helyett az egyes nemzetiségeknek különböző megítélésben volt részük. Mind jogi, de még inkább gyakorlati lehetőségeikben nagy eltérések mutatkoztak.” [17] A kisebbségpolitika által, a nemzeti kisebbségek körében alkalmazott diszkriminatív megkülönböztetés leginkább a korabeli nemzetközi politikai realitásokkal és a belpolitikai erőviszonyokkal volt összefüggésben, ti. a győztes anyaországok kisebbségei (elsősorban a déli szlávok, szlovákok) számára tág tér nyílt a szervezkedésre, az érdekeik becsatornázására és jogszabályokban való érvényesítésére, addig a vesztes országok kisebbségei (leginkább a németek) korántsem rendelkeztek a jogok és lehetőségek ekkora terjedelmével. [18] Az utóbbi kisebbség vonatkozásában a múltbéli politikai-katonai szerepvállalás (Volksbund, SS) és a névváltoztatás vizsgálata helyett egyre inkább a kollektív felelősségre vonás gondolata és gyakorlata nyert teret, amelynek keretében 1948 nyaráig a különböző statisztikák szerint mintegy 170–230 ezer németet telepítettek ki Magyarországról. [19] A német kisebbség meginduló, egyéni és kollektív jogkorlátozásával párhuzamosan, a nemzetiségileg öntudatos és bizonyos részben baloldali, kommunista érzelmű déli szláv és szlovák aktivisták az 1945. február 18-án Battonyán megalakult Magyarországi Szlávok Antifasiszta Frontja keretében szerveződhettek. [20] A Front a továbbiakban komoly erőfeszítéseket tett és sikereket is ért el a szláv – és bizonyos vonatkozásban a román – kisebbségek nyelvhasználati, oktatási, információs és képviseleti jogai biztosítása terén. Az érdekkifejezés és -érvényesítés mellett jelentős mértékű nemzetiségi aktivitásról is tanúbizonyságot tett, hiszen hetilap (Sloboda) kiadásával, a kisebbségi településeken előadások és nyelvtanfolyamok megszervezésével igyekezett a kisebbségi identitásokat ébren tartani és fejleszteni. Amíg azonban a déli szlávok következetesen síkra szálltak a kisebbségi jogok biztosításáért és végrehajtásáért, a szlovák vezetők és aktivisták energiáit jórészt a mintegy 73 ezer magyarországi szlovák távozását eredményező magyar–szlovák lakosságcsere népszerűsítése és lebonyolítása emésztette fel. A gyökeresen eltérő kisebbségpolitikai jövőképek – ti. az országon belüli boldogulás és az ország elhagyásának szándékai – idővel szervezeti elkülönüléshez vezettek: 1947 októberében létrejött a Magyarországi Délszlávok Demokratikus Szövetsége [21] és a szlovákok képviseletére a Magyarországi Szlávok Szövetsége. [22] A román szövetség megalakítására némileg később, 1948 tavaszán kerülhetett sor, amely folyamatban meghatározónak már a kommunista párt szerepe bizonyult. [23] Akárcsak a Magyarországi Szlovákok Demokratikus Szövetsége esetében is, amelyet a lakosságcsere következtében a magyar állami és pártszervek előtt kompromittálódott szláv szövetség helyébe hoztak létre 1948 végén.

Messzemenő következményekkel járt a kisebbségek helyzetére a hatalomra kerülő diktatórikus rezsim intézményesülése, amely egyfelől nem engedte a külön társadalmi rétegérdekek megfogalmazását és képviseletét. A nemzetiségi lakosságot helyi szervezetei útján, élénk kulturális-hagyományőrző, valamint érdekképviseleti tevékenységével megszervező szövetségek helyi apparátusait 1950–1952-re teljesen felszámolták. Egyedül így a tagsági bázisuktól megfosztott, politikailag könnyen kézben tartott és szigorúan ellenőrzött, csekély létszámú központok maradtak meg. [24] Tevékenységük középpontjába az aktuálpolitikai érdekek kiszolgálását helyezték: a kisebbségi igények képviselete helyett a pártállam politikáját közvetítették a nemzetiségi lakosság felé. Másfelől szintén súlyosbította a helyzetet, hogy – egy rövid átmeneti periódust leszámítva – nagyjából az 1970-es évek elejéig az ún. automatizmus szemlélete érvényesült a kisebbségpolitikában. Azt vallotta, hogy a szocializmus építésének, a társadalmi törésvonalak felszámolásának folyamatában a kisebbségi kérdés is úgymond magától, automatikusan meg fog oldódni, mégpedig az etnikai határvonalak elmosódásával, a kisebbségi közösségek beolvadásával a többségi társadalomba. A partikuláris identitásokat tehát nem megőrzendő értékeknek, hanem elhalásra ítélt formációknak tartotta, és csak a legszükségesebb – oktatási, művelődési – igények kielégítését tette lehetővé – miközben folyamatosan fenntartotta az előzékeny nemzetiségpolitika látszatát, a teljes egyenjogúság permanens deklarálását. [25]

A kultúra és hagyományápolás a szövetségek feladata lett, amely a kezdeti időszakban a nemzetiségi lap és éves kalendáriumok kiadásában, valamint az ún. kultúrkörutakban öltött testet. A lakossággal rendkívül meglazult kapcsolatokat a központilag kinevezett kultúrfelelősök voltak hivatottak ellensúlyozni, akiknek a helyi művészeti csoportok támogatásában, felkészítésében lett szerepe. A sikeresebb együttesek részvételével lebonyolított, évi átlagban hat-hét, egyenként tíz-húsz napos ún. kultúrkörutak csekély hatékonyságúak voltak, és hivatalosan inkább aktuálpolitikai célokat (békeharc, mezőgazdaság átszervezése stb.) szolgáltak. 1951 nyarán például a szarvasi szlovák együttes Pilisszántón lépett fel, ahol „érkezésünk napján kezdték el az aratást. A helyi úttörők közül két pajtás-kislány kezükben már az idei kalászokból font koszorúval aratási verset szavaltak nagy sikerrel, utána pedig a kórus »Sztálini aratást« énekelte. Az előadásnak ezt a bevezető formáját nagy lelkesedéssel fogadta Szántó dolgozó népe. Az előadás nagy sikerrel végződött és említést érdemel az a tény, hogy Szántó lakossága a záróbeszéd végén lelkesen ünnepelte a békéért vívott harcot.” [26]

Szintén kevés odafigyelés övezte a második világháború után új alapokra helyezett és utóbb teljességgel állami kézbe vett nemzetiségi oktatást, amelyet súlyos tanuló- és pedagógushiányok, belső ellentmondások és egyensúlytalanságok jellemeztek. A korszak egyik legnagyobb kisebbségi sérelme a nemzetiségi tannyelvű iskolák kétnyelvűvé alakítása volt az 1960/1961-es tanévtől, amelynek hatására az 1960-as évtized végére drasztikusan lecsökkent mind a kétnyelvű és nyelvoktató iskolák, mind pedig a bennük tanulók száma.

A kisebbségi kérdés iránt világszerte megnőtt érdeklődés, a határon túli magyar közösségek ügyének a politikai és tudományos életben való bizonyos fokú térnyerése, a nemzetiségi oktatás mélypontra jutása, illetve az automatizmus nyilvánvaló kudarca az 1960-as évek végén, az 1970-es évek elején egy kisebbségpolitikai reformot indítottak el Magyarországon. A kisebbségekkel szembeni kölcsönös előzékeny magatartás előtérbe kerülő koncepciói, az ún. lenini nemzetiségpolitika és az engelsi hídszerep jelentős módosulást eredményeztek. Az új megközelítés jegyében, az addigiakban a beolvadást célzó magyar nemzetiségpolitika immár nagyobb figyelmet tanúsított a kisebbségi szempontok iránt, illetve a hangsúlyt a kisebbségi oktatási és művelődési igények felkeltésére és kielégítésére helyezte, hogy az érintett kisebbségek vitális közösségekként játszhassanak szerepet Magyarország államközi kapcsolataiban. [27] Ezeket az igényeket a kitelepítés, a lakosságcsere, a diszkrimináció és az automatizmus által elbizonytalanított, a közösségek léte számára kedvezőtlen társadalmi-gazdasági változások által érintett, nyelvcsere és identitásváltás előtt álló kisebbségeknél aligha sikerült tömeges méretekben életre hívnia, és így ez a koncepció is hosszú távon a kifulladásra volt ítélve. Továbbá ez a koncepcionális váltás is már eleve magában hordozott egy korlátozó tényezőt, nevezetesen azt, hogy a kisebbségi kérdés kezelését a továbbiakban is csupán a művelődés és az oktatás területeire szorította, amelyek terén kívánt elsősorban eredményeket elérni.

Az oktatás vonatkozásában már az 1960-as évek végétől kedvező intézkedések láttak napvilágot (anyanyelvi óraszámok felemelése, nemzetiségi bérpótlék folyósítása stb.), amelyek eredményeként egy évtizeden belül ismét emelkedésnek indult a tanulók létszáma. Lépések történtek az irányba is, hogy a nemzetiségi szövetségek szélesebb társadalmi alapokon, az érintett lakossággal intenzívebb kapcsolatot tartva, valódi kisebbségi kulturális központokká alakulhassanak. Ezt egyrészről a belső strukturális átszervezések – rendszeres munkaértekezletek (1969-től kongresszusok), kihelyezett ülések tartása, irodalmi, ifjúsági, honismereti, néprajzi stb. szekciók alakítása – révén kívánták elérni. Másfelől viszont sorra léptek kapcsolatba és együttműködésre a korszakban folyamatosan létrejövő, a kisebbségi kérdéssel foglalkozó államigazgatási, tanácsi, művelődési, tudományos bizottságokkal, társaságokkal, tanszékekkel és szekciókkal. Egyes döntéshozó szervekben a szövetségek vezetői részvételi jogosítványokat kaptak, bár szerepük a kisebbségeket érintő ügyekben továbbra is inkább javaslattevő, konzultatív jellegű volt, tevékenységük körében csak másodsorban szerepelt az érdekképviselet. A megélénkült kisebbségi kulturális életet elsősorban a hagyományőrző népi együttesek, kórusok, zenekarok, helytörténeti és néprajzi gyűjtőtáborok és az inkább városokban működő nyelvművelő klubok, irodalmi színpadok, táncházak stb. jellemezték, amelyeket a nemzetiségi múzeum- és könyvtárügy fejlesztése kívánt teljessé tenni az 1970-es évektől. [28] A korszak további jelentős fejleménye, hogy az 1961-es párthatározatban lefektetett asszimilációs politikával szemben az 1970-es évek végétől legalább „etnikai csoportként” megvalósulhatott a cigányság nyelvi-kulturális sajátosságainak korlátozott szintű elismerése, cigány szervezetek létrehozása, amely viszont nem jelentette a többi kisebbséggel azonos, „nemzetiség” státus biztosítását. [29]

Az 1980-as évek végére a megváltozott bel- és külpolitikai környezetben, a meginduló politikai, gazdasági és társadalmi átmenetek komplex folyamatai közepette egyre nyilvánvalóbbá vált a követett kisebbségpolitikai irányvonal tarthatatlansága és átfogó felülvizsgálatának szükségessége. A demokratikus és jogállami struktúrák kialakításával, illetve az alapvető emberi és politikai jogok biztosításával párhuzamosan nyílt tér a kisebbségpolitika bírálatára, a hiányosságokra és mulasztásokra való rámutatásra, valamint a szükséges teendők, elméleti és gyakorlati megoldási javaslatok megfogalmazására és képviseletére. 1988 folyamán vált világossá, hogy a kivezető utat egy korszerű, a kisebbségek fennmaradását lehetővé tevő, a magyarországi sajátosságokhoz illeszkedő, az identitások megőrzését, ápolását és továbbfejlesztését lehetővé tevő és támogató kisebbségi törvény jelentheti. [30] Nem elhanyagolható szempontként fogalmazódott meg a továbbiakban az is, hogy egy, nemzetközi viszonylatban is modellértékű jogszabály és intézményi struktúra lenne képes alátámasztani a nemzetközi kisebbségvédelem továbbfejlesztésének és a határon túli magyar kisebbségek érdekében való anyaországi fellépés szándékait. [31] Az 1988 nyarától napvilágot látó tervezetek közös vonása, hogy korban hatályos jogoknál szélesebb egyéni és kollektív jogosítványokat tartalmaztak, illetve a leendő kisebbségi autonómia szervezeti-intézményi következményeként még elsősorban a társadalmi egyesületekre, a nemzetiségi szövetségekre építettek, amelyek 1988 végétől jelentős átalakuláson mentek keresztül. Személyi hatályuk a nemzetiségi származású és magukat annak valló magyar állampolgárokra (német szövetség), [32] a nemzetiségi településeken élőkre (Nemzetiségi Önálló Osztály), [33] vagy – ha nem is feltétlenül véglegesen – a már hivatalosan elismert nemzeti kisebbségekre (Samu Mihály) [34] terjedt volna ki.

A kisebbségi törvény előkészítése 1989–1993 között

Jelen keretek között eltekintünk a kisebbségi törvény előkészítése részletes politika- és jogtörténeti eseményeinek és összefüggéseinek tárgyalásától [35] , hanem csupán a későbbi kisebbségi autonómia szempontjából meghatározó kérdéskörök (személyi hatály, szervezeti formák, kisebbségi önkormányzati jogosítványok, finanszírozás) bemutatására és elemzésére összpontosítunk. A törvény rendelkezéseinek kidolgozása kétségkívül rendkívül elhúzódó folyamat volt, amely egyúttal nem nélkülözte a különböző szabályozási koncepciók és gyakorlati megoldási javaslatok összeütközése kapcsán kialakuló konfliktusokat és kompromisszumokat. Rendkívül fontos jellemzője a törvény-előkészítésnek, hogy az ügy legfontosabb szereplői (a kormány, a Belügy-, az Igazságügy-, a Pénzügyminisztérium, a Nemzetiségi Kollégium és Nemzetiségi Titkárság, utóbb a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, a kisebbségi szervezetek, az 1991 elején létrejött Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Kerekasztala, valamint a közreműködő szakértők) mind igyekeztek saját partikuláris érdekeiket, elvi-koncepcionális és gyakorlati elképzeléseiket, szempontjaikat érvényesíteni, amelyek hatása végül az elfogadott normaszövegben is tükröződött. A szakirodalomban gyakorta idézett, Bíró Gáspár nevéhez köthető megkülönböztetés szerint a kidolgozás folyamatában két alapvetően különböző elgondolás vetélkedett egymással: a Nemzetiségi Kollégium és Titkárság, utóbb a Kisebbségi Hivatal és a kisebbségi szervezetek körül tetten érhető „autonomisták” a kollektív jogok hangsúlyozásával, a közjogi alapon szerveződő hatékony kulturális autonómia hívei voltak. Ezzel szemben, az elsősorban az igazságügyi tárca által megjelenített „liberális” koncepció a jogrendszer kisebbségbarát működésében, az egyéni jogosítványok biztosításában és az egyesületi alapú önigazgatásban látta a kisebbségek fennmaradásának zálogát. [36] Szükséges azonban előrebocsátani, hogy annak ellenére, hogy végül a közjogi alapon szerveződő kisebbségi önkormányzatok mint szervezeti formák kerültek rögzítésre, ez nem jelentette azt, hogy az „autonomista” koncepció egyértelműen, minden szempontból „győzedelmeskedett” volna a normaszöveg megalkotásakor.

Az autonomista koncepció előremutató és a későbbiekre nézve is meghatározó alkotásai voltak a még a Németh-kormány időszakában, a minisztertanács Nemzetiségi Titkársága keretében elkészített tervezet és önkormányzati statútum-modell. Az 1989. novemberi és az 1990. februári változatok a szabad identitásválasztás talaján állva (azaz valamely kisebbséghez tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga), a leendő törvény személyi körének meghatározását ezzel összhangban nem a „nemzeti, etnikai és nyelvi” kisebbségek, hanem a védelemben részesítendő kisebbségi nyelvek és nyelvjárások felsorolásában tartották elképzelhetőnek. Szervezeti-intézményi következményük a személyi elvű „szociális és kulturális” kisebbségi önkormányzatok lettek, amelyek tagjait az önkormányzat szervei tartották volna nyilván. A helyi és országos önkormányzatok közhatalmi jogkörrel rendelkező, választott vezető testületeit megillette volna a rendeletalkotás joga különböző művelődési, gazdasági kérdésekben és bizonyos kisebbségi jogok vonatkozásában. Határozatait csak az Alkotmánybíróság helyezhette volna hatályon kívül, és feloszlatásához az Országgyűlés minősített többségére lett volna szükség. A kisebbségi igények nyomán kedvezményes mandátumszerzési mechanizmust alakított ki a települési önkormányzatban való képviselet biztosítására is. [37] Az autonómia anyagi forrásait a központi költségvetés, az 1990 tavaszán megalapított Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Alapítvány [38] pályázatai, valamint a Titkárság költségvetése jelentették volna. [39]

Bár a Titkárság tervezete számos kérdést nem rendezett megnyugtatóan, az identitásválasztás szabadsága, valamint a személyi elvű, önkormányzatokban kifejeződő kulturális autonómia gondolata tartós maradt a közpolitikai közösség törvényalkotó tevékenységében. Ezt támasztja alá, hogy az 1990. május végén hivatalba lépett, Antall József vezette koalíciós kormány programja (Nemzeti megújhodás programja) is magában foglalta az önkormányzatokban megnyilvánuló kulturális autonómia célkitűzését. A demokratikusan megválasztott új parlamenti többség 1990. augusztus elején pedig beiktatta az Alkotmányba a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos kisebbségi önkormányzatokhoz való jogát. [40] A kormány új, szakosított intézményének, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalnak (NEKH) a megalakulását követően azonban a kezdeményezést az Igazságügyminisztérium (IM) vette át – tervezete viszont a Titkárságéhoz képest ellentétes elgondolásokat tartalmazott. A kisebbségi jogokkal meglehetősen szűkmarkúan bánó koncepció szerint az Országgyűlés határozatban döntött volna arról, hogy „a népszámlálási adatok alapján” mely kisebbségek „minősülnek” nemzeti, illetve etnikai kisebbségeknek. Az IM az egyesületi alapon szerveződő helyi és országos önkormányzatoknak lényegében csupán a kisebbségi törvényben későbbiekben is rögzített, javaslattevő-kezdeményező-véleményező jogosítványokat biztosított volna, egyetértési joguk csak a történelmi települések és építészeti emlékek megőrzésével és ápolásával kapcsolatban lett volna. Az anyagi támogatás egyetlen csatornáját pedig a már említett alapítvány jelentette volna. [41]

Az IM utóbb kormányjavaslatként elfogadott tervezetével szemben az autonomista álláspont felé való közelítésként értékelhető Samu Mihálynak, a NEKH számára 1991 májusában elkészített koncepciója. A személyi hatály pontos megállapítását az IM logikája alapján ez esetben is országgyűlési határozat tartalmazta volna – a parlament azonban nem a népszámlálási adatok, hanem a szubjektívabb „eddigi önkifejeződések alapján” döntött volna a nemzeti és etnikai kisebbségekről. Az egyesületi alap mellett egy másik változatban már lehetségesnek tartotta a tagság nyilvántartásával, a közjogi alapú kisebbségi önkormányzatok életre hívását. A helyi kisebbségi önkormányzatok az alapszabályukban ennek nyilvánított társadalmi szervezetek lettek volna, és az országos tanácsot ők hozhatták volna létre delegálás útján. Az országos szinten minden helyi szerv képviseltette volna magát, de a szavazati jogot a helyi tagságok létszámával arányosan osztották volna ki. A tervezet a kisebbségi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek megállapításánál azonban nemigen ment túl az IM-koncepcióban foglaltakon. Releváns elmozdulás egyfelől a jogérvényesítés garanciáinak (kisebbségi ombudsmanhoz fordulás) rögzítésében, másfelől az anyagi támogatás és gazdálkodás részletesebb szabályozásában mutatható ki. A kisebbségi önkormányzatokat a központi és önkormányzati költségvetések, illetve a kisebbségi alapítvány részesítették volna támogatásban, ingatlanjaikkal és ingóságaikkal önállóan gazdálkodhattak volna, és saját oktatási, kulturális és szociális intézményeket tarthattak volna fenn. [42]

Valódi autonomista elgondolást jelenített meg a Kisebbségi Kerekasztal 1991. júniusi tervezete. A szövegjavaslat első ízben tett kísérletet a jogalanyok körének behatárolásánál a kisebbség fogalmának meghatározására, de az identitásválasztás szabadságának következetes érvényesítése miatt nem tartalmazott felsorolást. Személyi hatálya nem csupán a magyar állampolgárokra, hanem a legalább öt éve állandó jelleggel, életvitelszerűen az országban tartózkodó és állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldiekre is kiterjedt volna. A helyi kisebbségi önkormányzatok létrehozása kapcsán visszatért a Titkárság anyagában szereplő, legitim köztestületeket eredményező választási elképzeléshez. Régi kisebbségi igény volt, hogy még a következő, 1994-es helyhatósági választások előtt létrehozhassanak kisebbségi önkormányzatokat, ezért lehetővé tette az ilyen tárgyú kezdeményezést. A némileg homályos elképzelés szerint a kisebbségi önkormányzati választáson ez esetben azok szavazhattak volna, akiket a választás „érint”. A települési önkormányzati választásokkal együtt rendezett szavazásokon pedig a szavazópolgárok külön kérésre kapták volna meg a kisebbségi szavazólapot. Ugyanezen mechanizmus útján hívták volna életre a több településre kiterjedő kisebbségi önkormányzatokat, míg az országos testületet a helyi testületek és az országos kisebbségi szervezetek delegáltjai alkották volna. A kisebbségi szervek a települési önkormányzatokkal párhuzamosan működő valódi hatalmi központok lettek volna, hatékony véleményezési, egyetértési és részvételi jogokkal, kiegészítve a jogérvényesítés és az anyagi bázis megteremtésének garanciáival. A rendeletalkotási jogkörrel rendelkező országos kisebbségi önkormányzat döntött volna a kisebbség kulturális, oktatási és gazdasági kérdéseiben. A kisebbségek egyenként jogosultak lettek volna önálló intézményrendszer kiépítésére és fenntartására, és ehhez állami források igénybevételére – a kulturális autonómia magában foglalta a teljes körű képzést az óvodától az egyetemig, kulturális és tudományos intézetet, országos sajtót, kiadót és hírszolgálatot, kisebbségi nyelvű rádió- és televízió-műsort, központi és regionális könyvtárhálózatot és archívumot, országos gyűjtőkörrel rendelkező múzeumi kiállítóhelyet, valamint jogvédő- és jogsegélyszolgálatot. [43]

A NEKH és a Kerekasztal tárgyalásain 1991. augusztus végére megszülető konszenzusos szövegváltozatban a kisebbségi érdekképviselet érvényesíteni tudta az elképzeléseinek többségét. A tervezet a jogalanyok meghatározásába a kisebbség definícióján és a magyar állampolgárokon túlmenően, immár – némileg szűkítően – azokat az életvitelszerűen az országban élő, állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgárokat vonta be, akiknek közösségei legalább harminc éve állandó jelleggel élnek Magyarországon. Jóval kidolgozottabb lett a helyi kisebbségi önkormányzati választás kezdeményezése, amely szavazás általánosan, minden választópolgár által történt volna, és a testület mandátuma a következő helyhatósági választásokig szólt volna. Ezt követően, a helyi kisebbségi önkormányzatokat a településiekkel együtt választották volna – külön törvényben foglaltak szerint. A több közigazgatási egységre kiterjedő kisebbségi önkormányzatot ezentúl a területi jelzővel illették, választása és jogállása tulajdonképpen megegyezett a helyi szintjével. Szintén jóval kimunkáltabbá vált az országos kisebbségi önkormányzat létrehozása: négy évre történő megalakítását kisebbségi önkormányzatok, vagy azok hiányában kellő számú egyesületi tag is kezdeményezhette. Az országos szerv közgyűlésébe az egyesületi tagsággal, valamint a kisebbségi önkormányzatra leadott szavazatokkal arányosan delegálhattak volna tagokat a civil és az önkormányzati formációk. Összességében a kisebbségi önkormányzati rendszer a települési önkormányzati struktúrától független, önálló, hatékony struktúra lett volna, a kulturális autonómia érdekében szükséges döntési, véleményezési, egyetértési, delegálási és intézményalapítói, -fenntartói jogokkal. A tervezet tartalmazta továbbá a jogorvoslati és az anyagi források biztosításának mechanizmusait is. [44]

Ez az 1991. őszi változat azonban a maga teljességében nem került elfogadásra, a későbbiekben, a szövegben bekövetkezett „változások eredményeképpen a kisebbségi törvény – a nemzetközi jogból kölcsönvett kifejezéssel élve – soft law-vá alakult, vagyis ténylegesen kikényszeríthető jogok helyett inkább csak általános követelményeket, kívánalmakat fogalmazott meg.” [45] Az államigazgatási egyeztetések, a különféle tárcaérdekek érvényesítése és megszülető kompromisszumok következtében a kisebbségi törvénytervezet számos vonatkozásban alapvető változáson ment keresztül a továbbiakban. Személyi hatálya csupán a magyar állampolgárokra terjedt ki, a kisebbség-definíciót kiegészítették a százéves (háromgenerációs) honosság követelményével, valamint a finanszírozás szempontjából szükséges, nyitott taxáció, azaz a nemzeti és etnikai kisebbségek felsorolásának alkalmazásával. A listából kikerülő zsidóság igénye nyomán megegyezés született a kör bővítésének eljárásáról, azaz ezer választópolgár népi kezdeményezésének előfeltételéről. A Belügyminisztérium (BM) sikerrel vitte keresztül elképzelését, amikor a helyi kisebbségi önkormányzati rendszert szinte teljes egészében a települési önkormányzati szisztémába integrálta, felszámolva ezzel a párhuzamos lokális hatalmi központokat. E szerint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, amennyiben a települési önkormányzati képviselők több mint felét kisebbségi jelöltként választották meg, akkor kisebbségi települési önkormányzatot, ha egyharmadát, akkor ún. kisebbségi önkormányzati csoportot (későbbi elnevezéssel közvetett kisebbségi önkormányzatot) alakíthattak. Az akkori ellenzéki pártok egyébként aggályosnak tartották a települési kisebbségi önkormányzati formát, amihez viszont a kormányoldal ragaszkodott, „mert ez testesíti meg a területi igazgatási autonómiát.” [46] A BM eredeti koncepciója kiiktatta volna a településrészi (utóbb közvetlen) kisebbségi önkormányzati választást, amely azonban az Országgyűlés elé kerülő törvényjavaslatban már ismét benne szerepelt. Nem teljesült viszont a kisebbségi szervezetek azon igénye, hogy még az 1994-es helyhatósági választások előtt közvetlenül létrehozhassanak kisebbségi önkormányzatokat. Szintén nem kaphattak szerepet a kisebbségi szervezetek az országos önkormányzat korábban elgondolt, delegálásos úton való létrehozásában, amelyet a törvényjavaslat tárgyalásának parlamenti szakaszában a pártok képviselői egy közvetett, elektorok útján történő választással váltottak fel. A kisebbségi önkormányzatok jogosítványai, feladat- és hatáskörei a korábbiakhoz képest felpuhultak, döntési, egyetértési, véleményezési és delegálási jogaik, intézményalapítási és -fenntartási lehetőségeik beszűkültek, és a kulturális autonómiával kapcsolatban pedig a feltételes, nem kötelező erejű és nem kikényszeríthető, valamint a más jogszabályok körébe utaló rendelkezések nyertek teret.

A magyarországi kisebbségi autonómia főbb kérdései

A közel ötéves előkészítés után, az Országgyűlés 1993. július 7-én, 96,5%-os többséggel fogadta el a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényt, amely koncepciójában, a kisebbségi önkormányzatokban kifejeződő személyi elvű kulturális autonómiát hivatott megjeleníteni. A modellválasztással a döntéshozók a sajátos magyarországi nemzeti-etnikai viszonyokhoz, nevezetesen a kisebbségek relatíve csekély létszámához, szétszórt településszerkezetéhez és szórvány-jellegéhez kívántak igazodni. A rendszer fő feladata az előrehaladott asszimilációs folyamatoknak, a kisebbségi nyelvek térvesztésének, a kisebbségi kötődések meglazulásának a lassítása, megállítása és esetleges visszafordítása lett. E téren a mérleg inkább pozitívnak látszik, hiszen a legutóbbi, 2001-es magyarországi népszámláláson – a románokat kivéve – emelkedett a magukat valamely nem magyar nemzetiséghez sorolók száma, bár az anyanyelvi mutatók mindezeknél csekélyebb értékeket hoztak ki. [47] A nemzetiségi identifikáció megerősödésében kétségkívül meghatározó szerepe lehet – többek között – a megváltozott kisebbségpolitikai szemléletnek, a megalkotott jogszabályi rendelkezéseknek, valamint a létrejött kisebbségi önkormányzati rendszernek. A megválasztott kisebbségi önkormányzatok száma ciklusról ciklusra növekszik: 1994-ben és az 1995-ös pótválasztásokon összesen 817, 1998-ban 1364, 2002-ben pedig 1842 jött létre helyi szinten. [48] A kisebbségi önkormányzatok számának impozáns mértékű növekedése mellett azonban a törvény alkalmazásának, a tényleges működés folyamataiban számos probléma került idővel a felszínre, amelyek politikai és jogi megoldásokra szorultak. Ezek hatására már 1997-ben kezdetét vette a kisebbségi törvény átfogó módosításának előkészítése – akkoriban a munkálatok még csupán a jogszabályi rendelkezések továbbfejlesztésére irányultak. Az 1998–1999-es, majd a 2002–2003-as helyi, fővárosi és országos kisebbségi önkormányzati választások kedvezőtlen tapasztalatai ráirányították a szereplők figyelmét, hogy bizony a választójog területe is korrekcióra szorul. [49] Az 1998–2002-es kormányzati ciklusban a munkák középpontjában az Országgyűlés illetékes, Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága keretében létrehozott ad hoc bizottság állt, amelyet Hargitai János (Fidesz–Magyar Polgári Párt) vezetett. A törvénymódosítás előkészületei a továbbiakban csak a 2003-as fővárosi és országos kisebbségi önkormányzati választások után gyorsulhattak fel, amelyek eredményeképpen egy évvel később, 2004 márciusában került a törvényjavaslat az Országgyűlés elé. Ekkor már nem csupán a kisebbségi joganyag továbbfejlesztésének, a visszaélések kiküszöbölésének szándéka indította a döntéshozókat a módosítás felé, hanem az ország uniós csatlakozásával előállt alkotmányos kényszer is, mivel 2004. május elsejétől nem volt pontosan rögzítve, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon kik gyakorolhatják az aktív és passzív választójogot. [50] A törvényjavaslat parlamenti szakasza az egykori kisebbségi törvényéhez hasonlóan, a normaszövegben alapvető változásokat eredményezett és ugyancsak elhúzódott, mert az elfogadott, kihirdetett és hatályba lépett jogszabály csak 2005 őszére születhetett meg. [51] A továbbiakban a kulturális autonómia legfőbb kulcskérdéseit tekintjük át a kisebbségi törvény és a későbbi módosításainak fényében.

1. A személyi hatály

Miként azt az előzőekben láthattuk, az ügy szereplőinek az egyik legkomolyabb nehézséget az érintett személyi kör, a kisebbségi népesség behatárolása jelentette a kisebbségi törvény előkészítése során. A kisebbségi törekvések ellenére a törvény jogalanyai csupán a magyar állampolgárok lettek, és ez a későbbiekben sem változott. Bár a 2004-es törvényjavaslat kiterjesztette volna a személyi hatályt az Európai Unió más tagországainak állampolgáraira, valamint a menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert személyekre, de a parlamenti pártok politikai kompromisszuma mindezt felülírta 2005 tavaszán, és a jogalkotó visszatért a magyar állampolgárok személyi köréhez. Holott a népszámlálás és a kutatások rávilágítottak arra, hogy a kisebbségek körében igen jelentősek a migrációs folyamatok, körükben az országos átlagot meghaladó a külföldön születettek és a nem (csak) magyar állampolgárok aránya. [52] Így viszont a törvény nemigen alkalmazkodik a megváltozott társadalmi realitásokhoz, az uniós csatlakozással várhatóan erősödő migrációs folyamatok hatásához.

A negatív történelmi tapasztalatok nyomán a kisebbségi képviselők elutasítottak a személyi elvű autonómiához kapcsolódó minden jellegű nyilvántartásba vételt, így viszont a törvény személyi köre az alkalmazott egyéb megoldásokkal – a kisebbségek definíciójával, [53] a kisebbségek [54] és a kisebbségi nyelvek [55] felsorolásával – sem igen lett legalább nagyságrendileg megfogható. Nem lehetett továbbá érvényesíteni az Alkotmány azon rendelkezését sem, amely szerint a kisebbségek joga a helyi és országos önkormányzatok létrehozása – más megoldás nem lévén, a jogalkotó így kénytelen volt az identitásválasztás szabadságát és az általános választójogot elsőbbségben részesíteni 1994–2004 között. [56] A választásokon idővel megmutatkozó visszaélések, az etnobiznisz kiküszöbölését a döntéshozók az aktív és passzív választójog együttes korlátozásával látták utóbb kivitelezhetőnek – komoly politikai és szakmai vitát generálva. A nyilvántartásba vétel azonban csak a választójog gyakorlását érinti – összeállítását és kezelését kezdetben a kisebbségek megnyugtatására, az országos önkormányzat által megválasztott bizottságokra bízták volna. Az országos önkormányzat azonban nyilvánvalóan a saját újraválasztásában érdekelt, ezért e megoldás a rendkívül érdektagolt kisebbségek esetében komplett érdekcsoportok kiszorításának veszélyét idézte fel. A pártok kompromisszuma e téren utóbb visszatért ahhoz a kisebbségi törvény 1991. őszi tárcaegyeztetése során felbukkanó elképzeléshez, amely szerint a kisebbségi választói névjegyzéket a helyi jegyző, jelen esetben a helyi választási iroda vezetője (többnyire tehát a jegyző) fogja kezelni – de a kisebbségi kötődés megítélésében döntési jogosítvány nélkül.

A személyi hatály kérdéskörénél az egyik legvitathatóbb elem a kisebbség-definíció és ezen belül is a megkövetelt százéves honosság szükségessége. A honos népcsoportok taxációjának tükrében ugyanis esetlegesnek tűnik az időtartam megválasztása. [57] További kérdéseket vet fel a nyelvi felsorolás és nyelvhasználat, amely a kisebbségi nyelvet nem ismerő, magukat magyar anyanyelvűnek, de nemzetiségükben, kulturális szokásaikban kisebbségi kötődésűnek valló állampolgárokra így nem lehet érvényes. Problémás a cigány nyelv kategóriája is, illetve nem történik utalás a cigányságnak többségében magyar anyanyelvére sem. [58] A kisebbségi törvény 2005-ös módosítása nem változtatott sem a definíción, sem a kisebbségi és nyelvi felsoroláson.

2. A kisebbségi önkormányzatok keletkezése

Az alaptörvénynek a kisebbségeket államalkotó tényezőknek nyilvánító deklarációjának, illetve a kisebbségi törvény preambulumában megfogalmazott célkitűzésnek, a személyi elven alapuló kulturális autonómiának lett intézményes-államszervezeti következménye a kisebbségi önkormányzati rendszer. Az Alkotmány 68. § (4) bekezdése a kisebbségi önkormányzati rendszer két, helyi és országos szintjéről beszél. Az előbbi szint vonatkozásában a kisebbségi törvény három típust különített el: kisebbségi települési, közvetett és közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatokat. Az előbbi kettő a települési önkormányzathoz kötődő forma, de amíg a kisebbségi települési önkormányzat a kisebbségek által relatív vagy abszolút többségben lakott településeken bevett típusnak bizonyult, addig a közvetett struktúra inkább kihasználatlan maradt. Mindazonáltal a 2005-ös módosítás mindkét formát megszüntette – holott az eredeti, 2004-es törvényjavaslat még számolt a helyi autonómiát lehetővé tevő típus megtartásával. A harmadik és legelterjedtebb, közvetlen típust választópolgári kezdeményezésre, településnagysághoz (és nem a nehezen megállapítható helyi kisebbségi számarányokhoz) igazodóan differenciált létszámban és érvényességi küszöbbel, a települési önkormányzati választás alkalmával, általánosan, minden választópolgár részvételével hozhatták létre. A kisebbségi jelölteket és elképzeléseket többnyire nem ismerő választópolgárok nagyarányú szimpátiaszavazatai jelentős befolyást gyakoroltak a kisebbségi közösségek belső viszonyaira, amelyeket csak súlyosbított az ábécé-preferencia torzító hatása. A kisebbségi önkormányzati szavazólapon ábécé-sorrendben szereplő jelöltek közül ugyanis kedvezőbb pozícióból indulhattak az elöl állók. [59] A kisebbségi törvény korlátozta a szavazók választási lehetőségét is, mivel kimondta, hogy a közvetlen úton létrejövő, helyi kisebbségi önkormányzat csak akkor jöhet létre, ha a települési önkormányzat képviselő-testületéből nem alakult közvetett típus. A keletkezés részletes szabályaival szemben nem tartalmazott viszont utalást a közvetlen kisebbségi önkormányzatok megszűnésének módjaira. [60] Közismert és súlyos probléma volt a második önkormányzati ciklusban megjelenő etnobiznisz, a joggal való visszaélés jelensége, amelyre a megoldást a döntéshozók a választójog korlátozásában, a már említett kisebbségi választói névjegyzék kialakításában találták meg, de ezzel a kisebbségi közösségek többsége nem értett egyet. [61] A választói névjegyzéket elutasítók javaslatai inkább csak a választhatóságot, a passzív választójog gyakorlását szigorították volna, amelyet a 2005-ös módosítás a jelöltek nyilatkozattételi kötelezettségével szintén megvalósított. Alkotmányossági aggályokat vet viszont fel, hogy a soron következő választásokon jelölteket kizárólag szervezetek állíthatnak, és nem indulhatnak független jelöltek. Kétséges továbbá, hogy a bevezetett választói regisztráció el fogja-e érni a célját, képes lesz gátat szabni a vélhetően nem kisebbségekhez tartozók térnyerésének.

A kisebbségi törvény eredetileg nem rendelkezett a kisebbségi önkormányzati középszint létrehozásáról, holott a kisebbségek körében komoly törekvés mutatkozott ez irányban. Bár a törvény az országos önkormányzat feladatául szabta a megyei szintű érdekképviselet ellátását, ez viszont a nem megfelelő jogszabályi háttér következtében nem igazán valósulhatott meg. A kapcsolódás leginkább a helyi kisebbségi önkormányzatokból összeállt egyesületek révén alakulhatott ki. A kisebbségi érdekek területi szinten való megjelenítésén túl, érvként volt felhozható, hogy a kisebbségi önkormányzatoknak nemigen lehetett befolyása a megyei fenntartásban működő közművelődési és (főleg középfokú) oktatási intézményekre. A középszint hiányát időközben egyetlen egy helyen pótolták, mégpedig a fővárosban, ahol komoly igény volt az amúgy is budapesti és nem kerületi keretekben szerveződő kisebbségek részéről, hogy beleszólhassanak a fővárosi szintű döntésekbe. Egy 1994-es módosítás szerint a fővárosi kisebbségi testületeket az országoshoz hasonlóan, elektorok útján hozták létre. [62] Régi kisebbségi igény teljesült tehát a területi (megyei és fővárosi) kisebbségi önkormányzat intézményének 2005-ös rögzítésével, amelyet közvetett módon, elektorok útján, arányos-listás rendszerben fognak életre hívni először 2007 márciusában.

Nem volt minden problémától mentes az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztása sem az elmúlt évek során. A testületet szintén közvetett módon, elektorok útján hozták létre: az elektorok gyűlése eredetileg akkor volt határozatképes, ha a megválasztott elektoroknak legalább háromnegyede és legalább tizennégy fő részt vett rajta. A határozatképesség rendkívül magasan való megállapítása nem tette viszont lehetővé az etnobiznisz által tömegesen elsőként érintett kisebbség, a románság országos önkormányzatának megalakítását 1999-ben. A már idézett törvénymódosítás (1999. évi LXV. törvény) ezért leszállította a küszöböt a megválasztott elektorok felére, és lehetőséget biztosított a gyűlés újbóli megtartására. [63] Az Országos Cigány Önkormányzat megválasztásának 2003. eleji, első kísérlete azonban rávilágított arra a sajátos körülményre, hogy nem tisztázott a határozatképesség biztosításának időpillanata, azaz a gyűlés mely időpontjában kell meglennie a megkívánt létszámnak. További problematikus elemnek bizonyult az országos kisebbségi önkormányzat létrehozása kapcsán a többségi és nem arányos, a helyi szinten is alkalmazott kislistás választási rendszer, mivel alkalmas volt több, megosztott kisebbség esetében a versengő civil szervezetek egymással szembeni kiszorítására és marginalizálására. Ez utóbbi helyébe a 2005-ös módosítás arányos-listás szisztémát vezetett be, amely remélhetőleg lehetővé teszi a kisebbségeken belüli különböző nézetek és érdekek intézményes megjelenítését és megvitatását.

3. A kisebbségi önkormányzatok feladat- és hatásköre

A célul kitűzött, kisebbségi kulturális autonómia megvalósulása szempontjából nem csekély tényező, hogy az autonómia letéteményeseiként funkcionáló különböző szintű kisebbségi önkormányzatoknak milyen jogosítványok, milyen feladat- és hatáskörök állnak rendelkezésükre, amelyeket a megválasztott kisebbségi képviselők az adott közösség szolgálatába tudnak állítani. A kisebbségi törvény és a kapcsolódó jogszabályok formálisan önkormányzatokról szólnak, de kérdéses, hogy a valódi önkormányzás a tartalmi kérdések szabályozásában, illetve a tényleges működés során érvényesül-e. Érdemes felidézni a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény általános szabályait, amelyek szerint az önkormányzatok a feladat- és hatáskörükbe tartozó, helyi közügyekben önállóan járnak el. A jogszabályi keretek között önállóan szabályozhatják, és egyedi ügyekben igazgathatják a helyi közügyeket: döntéseiket az Alkotmánybíróság és a bíróság kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül. Alapvető fontosságú, hogy az önkormányzat önként vállalhatja minden olyan közügy megoldását, kezelését, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe, ez esetben az önkormányzat mindent megtehet, ami nem sért valamely jogi normát. Mindezen önkormányzati jellemzők a kisebbségi önkormányzatok esetében nem, vagy csak korlátozott mértékben állnak fenn: a kialakított szabályozás több vonása az önkormányzati modellt követi, de tartalmi értelemben, a kisebbségi önkormányzatok feladat- és eszközrendszerének tekintetében nem beszélhetünk valódi önkormányzatokról. [64] A kisebbségi szervezeteknek a kisebbségi önkormányzatok jogállására, feladat- és hatáskörére vonatkozó, eredeti, erős közjogi autonómiákról vallott elképzelései kétségkívül áldozatul estek a törvény-előkészítés érdekküzdelmeinek és kompromisszumainak. Ezen a helyzeten a kisebbségi törvény 2005-ös módosítása kívánt változtatni. A kisebbségi önkormányzatok számára ugyanis addig nem voltak megállapítva minimálisan ellátandó, kötelező feladatok, illetve újabb feladat- és hatásköröket sem vállalhattak, hanem csupán átruházás révén részesülhettek újabb reszortokban. A helyi és országos kisebbségi önkormányzatok jogosítványainak többsége meglehetősen gyenge, amelyek tekintélyes részéhez nem is feltétlenül szükséges az önkormányzati forma. A helyi kisebbségi önkormányzatok kétségkívül legerősebb jogosítványai lényegében negatív jogok: a helyi közoktatás, a média, a hagyományápolás és a kultúra, a kollektív nyelvhasználat, 2005-től a sajtó, hagyományápolás, kultúra, nyelvhasználat, valamint a „történelmi települések” építészeti emlékei megőrzésének és ápolásának kérdésköreit érintő, települési önkormányzati rendelethez, illetve a kisebbségi intézmény vezetőinek kinevezéséhez, a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő önkormányzati döntéshez a kisebbségi önkormányzat harminc napon belül közölt egyetértése szükséges, azaz ezen időszakban vétójogot gyakorolhat. Az egyetértési jogával viszont a jogszabály értelmében nem élhet a kisebbségi önkormányzat, ha az adott önkormányzati döntést nem rendeleti formában hozták meg. Ráadásul az egyetértési jog konkrét tartalma is tisztázatlan volt egy ideig. A helyi kisebbségi önkormányzati jogok többsége a települési önkormányzattal való viszonyrendszerben nyert megfogalmazást, így a kisebbségi önkormányzat lehetőségei, érdekérvényesítő képessége, és a kisebbségi kulturális autonómia jövőbeli sorsa nagymértékben függ a települési önkormányzat hozzáállásától, együttműködési készségétől és annak lehetőségeitől. A kulturális autonómia megteremtését szolgálja az a rendelkezés, amely szerint a helyi kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében – a megfelelő források keretei között – intézményt vehetett át, alapíthatott és tarthatott fenn, különösen a helyi közoktatás, írott és elektronikus média, hagyományápolás és közművelődés területein, de a részletszabályok megalkotására még évekig várni kellett. Intézményeket az országos önkormányzat is létrehozhat és meghatározhatja ezek szervezeti és működési szabályait. Ezek a jogok leginkább a különböző kulturális-oktatási intézmények (színház, múzeumi kiállítóhely, országos gyűjtőkörrel rendelkező közgyűjtemény, könyvtár, művészeti, tudományos intézet, kiadó, országos hatáskörű közép- és felsőfokú oktatási intézmények) alapítására és fenntartására vonatkoznak. A helyi kisebbségi önkormányzatokhoz hasonlóan – a rögzített véleményezési és részvételi jogosítványok mellett –, a legerősebb jogosítványa az egyetértési jog gyakorlása, amellyel az alsó- és középfokú oktatás törzsanyagának kialakításakor, valamint az adott kisebbség történelmi településeinek és építészeti emlékeinek megőrzésével és ápolásával kapcsolatos jogszabályalkotás esetén (utóbb a közoktatási törvény végrehajtási rendelete esetében is) élhetett – anélkül azonban, hogy tisztázva lenne a „történelmi település” kategóriája, vagy esetleg tételes felsorolás lenne ezen települések köréről.

További észrevételt tesz szükségessé a legnépesebb kisebbség, a cigányságnak a többi nemzeti és etnikai kisebbségtől jelentős részben eltérő helyzete. Az országos átlaghoz képest rendkívül kedvezőtlen társadalmi-gazdasági mutatók felvetik azt a kérdést, hogy a leginkább a hátrányos pozícióban lévő, sok esetben alapvető emberi jogainak érvényesítése terén is akadályokba ütköző, azaz hátrányos megkülönböztetést elszenvedő cigányság domináns igényei, szükségletei mennyire harmonizálnak a kisebbségi törvényben megfogalmazott kulturális autonómia célkitűzésével. Kérdés tehát, hogy a zömében a társadalmi-gazdasági integrációban, az életkörülményeik és szociális mutatóik jelentős mértékű javításában, a marginalizálódás felszámolásában érdekelt kisebbség törekvéseit mennyire szolgálhatják a biztosított egyéni és kollektív kisebbségi jogok, valamint a kialakított kisebbségi önkormányzati rendszer. A kutatások rávilágítottak arra, hogy a cigány kisebbségi önkormányzatok többsége a lakosság kedvezőtlen társadalmi-gazdasági helyzetéből adódóan szociális kérdésekkel, az életkörülmények javításával, a szociális gondok enyhítésével kénytelen foglalkozni, illetve így releváns politikai törekvéssé válik körükben a szociális ügyekben való döntéshozatali autonómia kialakítása, amely viszont már kívül esik a kisebbségi törvény és a kapcsolódó joganyag céljain. [65]

A kisebbségi kulturális autonómia bizonyos mértékű jogi feltételei – a kisebbségi törvény fenti rendelkezései mellett – a rendszerváltás óta adottak Magyarországon, azaz az állami oktatási monopólium megszüntetésével szabadon lehet magánoktatási formákat szervezni, kulturális-tudományos intézményeket létrehozni, illetve sajtótermékeket kiadni. A kulturális autonómiához elengedhetetlen intézmények létrehozásával és működtetésével azonban a kisebbségi civil szervezetek és a későbbiekben a kisebbségi önkormányzatok csak elenyésző számban tudtak élni (pl.: pécsi Horvát Intézet, Horvát Színház, békéscsabai Magyarországi Szlovákok Kutatóintézete). Az oktatási intézmények vonatkozásában, 2002–2003-ban változott a helyzet, ugyanis a közoktatási törvény – és utóbbi esetben a kisebbségi törvény – módosításai (2002. évi XXI. és 2003. évi LXI. törvények) igyekeztek javítani az intézményalapítás, -fenntartás és -átvétel feltételeit, szabályait leginkább az országos kisebbségi önkormányzatok számára, kitérve a finanszírozás és a dolgozók státusának kérdéseire is. [66] A kisebbségi kulturális intézmények létesítésének, fenntartásának és átvételeinek feltételeit pedig a kisebbségi törvény 2005-ös módosítása tartalmazta – a kisebbségi önkormányzatok feladatainak és működésének körültekintőbb rögzítése mellett. Nem elhanyagolható szempont, hogy az idézett jogszabályváltozások következtében némileg javult a kisebbségi önkormányzatok működésének anyagi és infrastrukturális háttere is. Megemlítendő, hogy az egyéb finanszírozási csatornák mellett a költségvetés 2003-tól támogatja a kisebbségi intézmények átvételét és fenntartását.

Összefoglalás

            Magyarországon a rendszerváltás folyamatában, a kisebbségi identitások megőrzése és fejlesztése érdekében, részben a múlt hibáit és mulasztásait orvosolandó, szükséges volt egy, a nemzetközi szereplők és a szomszédos országok számára is modellértékkel bíró kisebbségi autonómia kialakítása. De – miként a 2005-ös módosítás indoklása önkritikusan megállapítja –, a kisebbségi önkormányzati forma létrehozása akkoriban előbbre való volt, mint a tényleges működés, az autonómiához szükséges feladat- és hatáskörök részletes rögzítése. Bár a kisebbségi törvény utolsó módosítása számos további kérdést felvet – mindenekelőtt a választások terén –, és hatásainak kimutatásához, a tapasztalatok értékeléséhez még időre van szükség, de más jogszabályváltozásokkal együtt kétségtelenül komoly lépést tett a hatékony kulturális autonómia megteremtése felé.