Vizi Balázs

Kisebbségi autonómiák Európában

Az autonómia fogalma sok oldalról megközelíthető, és elsődleges jelentése egyértelműen valamilyen értelemben vett önkormányzatiságot, önállóságot jelent. Ennek megfelelően az európai kultúrában az autonómia gondolata nem feltétlenül kapcsolódik a nemzeti vagy etnikai kisebbségekhez, hiszen más összefüggésekben hamarabb eszünkbe juthat az egyetemek belső autonómiája, a települések önkormányzatisága stb.

Mégis, az autonómia gondolata sokszor komoly vitákat vált ki, amikor azt a nemzeti vagy etnikai kisebbségek jogaival hozzák kapcsolatba.

Ebben az összefüggésben ugyanis az autonómia azáltal, hogy az egy nemzeti, etnikai közösség jogaként vagy követeléseként fogalmazódik meg, közvetlen politikai tartalmat is nyer. Különösen a területi autonómia esetében ezek a kérdések kifejezetten államszervezési problémaként fogalmazódnak meg, hiszen közvetlenül érintik a nemzet és az állam viszonyát, s egyértelműen a demokratikus államhatalmi intézmények etnikai vagy etnoregionális alapon történő megosztását.

A politika-elméleti szakirodalomban, az utóbbi években több kísérlet is történt a klasszikus értelemben vett nemzetállam fogalmának újraértelmezésére. A sokak szerint megtépázottan, de ma is viruló nemzetállam, lényegében XIX. századi fogalmakra épül, amelyek az állam nemzeti egységére (szelídebb formában ez politikai egységet, közösséget jelent, de sok esetben kulturális, etnikai egységet is feltételez), a területi sérthetetlenségére és a területe, valamint lakossága felett gyakorolt szuverén hatalomra épülnek. Napjainkra azonban sok tekintetben átértékelődtek ezek a fogalmak. Különösen Európában, az európai integráció megerősödésével, de általában a globális gazdasági és pénzügyi hálózatok, a határokon átnyúló, nem állami kezdeményezések és az erős nemzetközi civil érdekérvényesítés lehetőségének korában nehezebb az állami szuverenitás mindenhatóságáról beszélni, mint régebben. Ez mindenképp a klasszikus nemzetállam fogalmának újragondolásával is jár, ami megerősítheti, hogy az állam nemzeti identitásának meghatározásában is egyre több szereplő, különösen az ország területén élő nemzeti vagy etnikai kisebbségek is részt kérnek maguknak. Ehhez adott esetben, a nemzetközi intézmények vagy harmadik államok (tipikusan anyaállamuk) részéről hatékony külső támogatást is szerezhetnek. [1] Az államok nemzeti egységébe vetett hit, a modern liberális demokráciákban, az egyetemesnek hirdetett emberi jogok tiszteletben tartása mellett, ma általában elfogadott módon nem jelentheti az állam erőszakos nyelvi-etnikai, kulturális egységesítését. A kisebbségek létezéshez való joga egyetemesen elismert alapelv lett, s a modern demokratikus keretek között a kisebbségek szándékos és erőszakos beolvasztása nem merülhet fel. Ez azonban még nem jelenti, hogy az etnikailag, nyelvileg sokszínű társadalmakban a különböző csoportok identitása automatikusan védelmet élvezne.

Tény, hogy a többség uralmára épülő demokratikus jogállam mai formáinak kiépítésében általában nem merült fel a nyelvi, etnikai kisebbségek sajátos igényeinek és jogainak érvényesülése/érvényesítése. Általában elfogadott nézet, hogy az egyszerű többségi elv alapján a liberális értékekre épülő demokratikus jogállam csupán az adott nemzeti többség állama.

Pontosabban, a hátrányos megkülönböztetés tilalmára és az egyetemes, minden egyént megillető emberi jogok érvényesülésére hivatkozva, az államot sokan etnikailag, kulturálisan semleges intézménynek szeretnék látni. [2] Ez a semlegesség azonban kulturális, nyelvi és etnikai értelemben nehezen képzelhető el másként, mint a többségi kultúra uralmaként. [3] Ahogy Kymlicka érvelése rámutat, egy állam valójában sosem lehet kulturálisan semleges, minden, a területén élő etnikai vagy nyelvi, kulturális csoporttal szemben: maga az állam berendezkedése, eleve a többség nyelvét, kultúráját és etnikai, nemzeti identitását tükrözi (a közoktatásban, a közigazgatásban stb.). Így a kisebbséghez tartozók egyenjogúsága csak akkor valósulhat meg, ha az állam a kisebbségek vagy nem-domináns etnikai csoportok nyelvi, nemzeti identitását is megjeleníti, azaz külön intézkedésekkel támogatja. [4] Az elmúlt évtizedekben számos nemzetközi jogi dokumentum és politikai nyilatkozat is megerősítette: a többségétől eltérő nemzeti vagy etnikai, nyelvi vagy kulturális identitás megjelenítéséhez, megőrzéséhez mindenképp külön jogok biztosítására van szüksége minden kisebbségnek. [5] A nemzetközi dokumentumok jól tükrözik az államok érzékenységét is, nem tartalmaznak általában konkrétan számon kérhető kötelezettségeket, az egyes államok sokszor szinte szabad belátásuk szerint alkalmazzák ezeket a normákat, s a csoportjogok kizárásával többnyire nem elégítik ki az érintett kisebbségek igényeit sem.

A kisebbségeket megillető külön jogok egyre szélesebb körben történő elismerése ellenére, alapvetően a mai napig is az „egy állam – egy nemzet” paradigma tűnik érvényesnek a legtöbb európai országban. Ez mindenképp egy nemzet domináns helyzetét és államalkotó szerepét sugallja, akkor is, ha épp az adott állam valamilyen formában elismeri a területén élő nemzeti vagy etnikai kisebbségek létét és jogait. [6] Ennek ellenére a többségi társadalmak és kormányok az állampolgári egyenlőségre hivatkozva sokszor a kisebbségi külön jogokat jogosulatlan előnynek tekintik.

A liberális demokrácia alapelveire épülő szuverén nemzetállam azonban nem képes, ipso facto a létező etnikai sokszínűség politikai megjelenítése iránti, fokozódó igényeket kielégíteni. Alkalmas-e a demokratikus intézményrendszer a kisebbségi csoportok tényleges egyenjogúságának biztosítására, s vannak-e eszközei a kisebbségek igényeinek kielégítésére vagy a kisebbségek léte reménytelen konfliktusforrás kell, hogy maradjon az államok számára?

Ebben a tekintetben, a kisebbségi kérdéseket ma is két megközelítésből szokták értelmezni: az egyik, általános, egyetemesen érvényesülő igazságokat kíván megfogalmazni, elsősorban a „nemzeti önrendelkezés” (az önálló államiság alapja) és a „nemzeti identitás” minél pontosabb értelmezése és újragondolása mentén. Eszerint érdemes elméleti alapokon egyetemesen alkalmazható paradigmákat keresni, amelyek minden, a kisebbségekhez kapcsolódó problémákra megoldást kínálhatnak. Másik domináns megközelítésben a kisebbségi kérdés viszont empirikus módon jelenik meg mint egy adott országban, adott etnikai, nemzeti csoportokat érintő probléma, amelynek rendezése a pragmatikus megoldások megtalálására és a konfliktus-kezelésre helyezi a hangsúlyt anélkül, hogy ebből általános következtetéseket próbálna meg levonni.

A gyakorlati tapasztalat azt mutatja, hogy az egyes kisebbségek rendkívül eltérő helyzete és gondjai miatt nehezen lehet elképzelni, hogy általánosan alkalmazható modellek tűnjenek fel. Mégis a gyakorlatban számos tanulságos példát találhatunk arra, hogy a kisebbségek jogait a demokratikus intézményrendszer erősítésével biztosítsák.

A legfőbb vád és félelem a nemzeti kisebbségekkel szemben az, hogy mint minden nemzetnek, a kisebbségi nemzeteknek is végső célkitűzése nem más, mint az önálló állam megteremtése, az elszakadás attól az államtól, amelyben élnek. [7] Hasonló módon a külön kisebbségi jogok biztosításában sokan az állampolgári egyenlőség megsértését, a többségi demokrácia sérelmének veszélyét vélik felfedezni. Ebből a szemszögből, a nemzeti, etnikai alapon gyakorolt jogokat visszalépésnek tekintik, ami csak megosztást és a „törzsi jelleg” visszatérését segíti elő a társadalomban.

Az első problémával szemben Keating a „többnemzetű” (plurinational) demokrácia fogalmának bevezetését javasolja, felhívva a figyelmet arra, hogy ma már, főként Európában, nem lehet a klasszikus nemzetállami szuverenitás fogalmait használni, mivel, különösen az Európai Unió tagállamaiban, az államon belüli regionális entitások szerepe éppúgy megnőtt – s sok tekintetben a központi állami hatásköröktől is önállósodott –, mint az államok feletti, ún. szupranacionális politikai entitások befolyása. [8] Ezek a változások az államon belüli nemzeti, nyelvi, regionális sokszínűség megjelenítése, a kisebbségi vagy nem-domináns nemzeti, regionális követelések kezelése szempontjából is rendkívül fontosak. [9] Ugyanis ebben a megváltozott világban a nemzeti, etnikai követeléseket már nem lehet a klasszikus nacionalizmus keretében vizsgálni, mivel az önálló államiság iránti igény – épp az állam megváltozott szerepe miatt – már nem tekinthető az ilyen követelések végső célkitűzésének. Ezért érdemes a nemzeti, etnikai alapon megfogalmazott politikai követeléseket a normális politika paraméterei között szemlélni, ami, a demokrácia kiterjesztésével, új alapokra helyezésével a jogkörök elosztásánál minden esetben tekintettel lehet a nemzeti, kisebbségi elvárásokra is anélkül, hogy ez, az államtól való elszakadás vagy különösebb konfliktusok veszélyével járna.

Ami a demokratikus berendezkedést érintő félelmeket illeti többek között Kymlicka mutatott rá, hogy az államon belüli nemzeti kisebbségek, a domináns nemzettől különböző etnikai csoportok követelései nem feltétlenül kell, hogy veszélyt jelentsenek az állam egységére, sem annak liberális demokratikus berendezkedésére, mivel egyszerűen csak arra a problémára mutatnak rá, amellyel a kisebbségekhez tartozó személyek emberi jogaik szabad gyakorlásában szembesülnek. Nem beszélhetünk egyenlőségről akkor, amikor az állampolgárok egy csoportja számára nincs biztosítva az anyanyelvű oktatás lehetősége. A közéletben való hatékony részvétel csorbul, ha egy adott kisebbség nem kap lehetőséget arra, hogy beleszóljon az őt érintő ügyek vitelébe (pl. a kisebbségi nyelvű oktatás tartalmának meghatározása; a kisebbségi kultúra intézményi hátterének biztosítása, stb.). A sort hosszan lehetne folytatni. [10]

Mindenesetre a demokratikus intézményrendszer átalakításával, a központi állami hatásköröknek a kisebbségek számára lényeges területeken nemzeti, etnikai, kulturális alapon történő megosztásával, úgy tűnik, sok esetben célt lehet érni. A kisebbségek területi vagy kulturális önigazgatásának megteremtése éppen ezt a célt szolgálhatja.

Nem is árt ezeket a fogalmakat pontosítani: területi autonómiáról akkor beszélhetünk, ha egy ország meghatározott területén, régiójában egy adott kisebbség többségben él ahhoz, hogy a közhatalomból saját jogán részesüljön. Ezen a területen a kisebbség, azaz a helyi többség, az állam törvényeivel és alkotmányos berendezkedésével összhangban saját döntéshozó és végrehajtó intézményekkel rendelkezik. A személyi elven működő autonómia (más néven kulturális autonómia) nem területhez, hanem egy kisebbség tagjaihoz (valamennyi tagjához) kapcsolódik. Az állam közigazgatási berendezkedését nem érinti, és a szétszórt, szórványban élő, többséget helyi szinten sem elérő kis létszámú kisebbségek kulturális, oktatási önkormányzatát biztosítja. Ennek számtalan jogi formája lehet, de az autonómia lényegi elemeit mindenképpen megőrzi: a kisebbségi közösség számára ugyanis megteremti a lehetőséget, hogy nyelvi, kulturális vagy nemzeti különbözőségeit saját közjogi intézményein keresztül, lényegi kérdésekben döntési jogkörrel biztosítsa. Az átadott hatáskörök főleg az oktatással és a kultúrával kapcsolatosak, de általános politikai szerepet (például konzultatív jog minden, a kisebbséget érintő kérdésben) is kapcsolhatnak hozzá.

Bármelyik típusú kisebbségi autonómiáról is legyen szó, az eddigi tapasztalatok és a nyugat-európai példák alapján azt lehet mondani, hogy a kisebbségek autonómia-követeléseinek sikeréhez több feltételnek is egyszerre kell teljesülnie. Bármilyen politikai, közjogi önigazgatásról csak demokratikus intézményrendszer keretei között érdemes beszélni, hiszen az önigazgatás lényegét a szabadon választott döntéshozó testületek képesek megjeleníteni. Ezért, – annak ellenére, hogy diktatórikus vagy nem-demokratikus rendszerekben is létezhetnek etnikai, etnoregionális alapon szerveződött közigazgatási egységek – a kisebbségi önkormányzás fontos feltétele, hogy az állam a demokrácia szabályai szerint működő autonómiát hozzon létre. Természetesen Európában, a működő etnikai vagy nemzeti kisebbségi autonómiák kialakulását a központi kormányzat demokratikus jellege is segítette: a politikai legitimitás és a jogállamiság intézményrendszere kimondottan segíthetik az ilyen jellegű hatalommegosztást. Akárcsak a kompromisszumok kialakulását, ami elengedhetetlenül szükséges a többség és a kisebbség közötti megegyezésekhez. Nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy minden, valamilyen formában az etnikai, nemzeti identitást figyelembe vevő közjogi berendezkedés kialakítását – a nemzetállam „nemzeti” jellegének fontossága miatt – csak komoly politikai vagy egyes esetekben akár erőszakos konfliktusok megoldásával sikerült megvalósítani. Akár politikai, akár fegyveres konfliktusokról van szó, a stabil politikai intézményrendszer, a demokratikus politikai légkör csak a kompromisszum lehetőségét biztosíthatja: annak eléréséhez általában külső vagy belső kényszerek vezethetnek. A nemzetközi szervezetek, a közvélemény vagy az anyaállamok nyomásgyakorlása jelentős mértékben hozzájárulhat ahhoz, hogy az autonómiát követelők és az érintett állam között meginduljon a kompromisszum-keresés. A nemzetközi figyelem hiányában is (pl. ha az érintett kisebbségnek nincs anyaállama és követeléseit békés formában fogalmazza meg) az önigazgatást kívánó etnikai vagy etnoregionális közösségek komoly belpolitikai kényszerek kialakulásához is hozzájárulhatnak, ahogy azt a walesi és skót példa mutatja. Demokratikus államban ugyanis a politikai konfliktusok intézményes megoldásának esélye jóval nagyobb, mint amennyit a konfliktusban érintettek (a kisebbség és a többség) nyers politikai súlya valószínűsítene.

A nemzeti vagy etnikai kisebbségek önigazgatása, autonómiája tehát sok szempontból, úgy tűnik, inkább erősítheti a modern demokratikus államok problémamegoldó-képességét, semmint, hogy hagyományos nacionalista konfliktusokat gerjesztene.

---