A kétoldalú szerződések szerepe a nemzeti kisebbségek védelmében Közép- és Kelet-Európában

Gál, Kinga: The role of bilateral treaties in the protection of national minorities in Central and Eastern Europe. = Helsinki Monitor, 1999. 3. no. 73-89. p.

Gál Kinga a közép-európai térségben 1992-1996 között kötött kétoldalú szerződések kisebbségvédelmi rendelkezéseit vizsgálja tanulmányában. Ezek a szerződések egyfelől megerősítették a fennálló határokat, másfelől kötelezettségeket tartalmaztak a nemzeti kisebbségek védelmére. Négyféle kritériumot használ analízise során úm. szerkezet; tartalom; alkalmazási rendszer; befolyás, hatás.

A szerződések eredménye és az általuk gyakorolt tényleges hatás sok esetben attól függ, hogy ezeket a kisebbségeket bevonták-e, vagy sem (általában nem!) a tényleges tárgyalási folyamatba.

Az első világháború utáni rendezések a kétoldalú szerződések rendszerét alakították ki a Nemzetek Szövetségének keretén belül, ami azonban nem bizonyult hosszú életű megoldásnak: csak az Aland-szigetekre vonatkozó finn-svéd egyezmény élte túl a második világháború viharait. Közvetlenül a háború után a Dél-Tirolra vonatkozó Gruber-de Gasperi-féle olasz-osztrák egyezmény, valamint a Schleswig sorsát rendező német-dán kisebbségjogi megállapodás tekinthető az 1990-es évek közép-európai szerződései előképének.

1991-ben Németország kötötte az első hasonló jellegű szerződést, de Magyarország is hamarosan aktivizálta diplomáciai gépezetét: érthető módon, hiszen az anyaországban sokan aggódtak a nagy létszámú határon túli magyar közösségekért. Ezzel egyidejűleg a franciák is akcióba léptek: Eduard Balladur miniszterelnök - a francia hagyományoknak megfelelően - egy általános Stabilitási Megállapodás megkötését javasolta 1993-ban. A paktumot végül is belefoglalták az EBESZ alapító okmányába, amely megoldás jogos kételyeket vethet fel annak hatékonyságát illetően - mint azt a magyar-román és magyar-szlovák alapszerződés értelmezése körüli viták is mutatják. Összességében mégsem állíthatjuk azt, hogy a dokumentum létrehozása haszontalan lett volna, hiszen - hiányosságai ellenére - növelte a térség stabilitását.

Az egyes szerződések szerkezetét illetően megállapíthatjuk, hogy noha az nagy változatosságot mutat, akármelyik megoldást választották is, többségükben nem szerepel semmiféle definíció, mely a kisebbségek mibenlétét pontosan meghatározná. Ez a hiányosság nem meglepő: a nemzetközi jog régóta küszködik a kisebbségek pontos meghatározásának problémájával, melyet legfeljebb csak valamely jelzős szószerkezet használatával tudnak úgy-ahogy áthidalni.

Tartalom: A térségben kötött kétoldalú szerződések - különösen a kisebbségjogi szabályozás tekintetében - az ún. "puha jog" (soft law) kategóriájába tartoznak, ami azt jelenti, hogy nem jogilag, hanem elsősorban politikailag van kötőerejük. A kisebbségekről való gondoskodást az említett kétoldalú szerződésekben néhány alapjog köré csoportosították. Ezek: az etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitás fenntartása és fejlesztése általában, valamint a nyelvhasználat, az oktatás, az álláshoz való hozzájutás és a vallás szabad gyakorlásának a joga, továbbá a szervezetalapítás jogát szabályozzák. Ehhez csatolható még a döntéshozatali eljárásban való részvétel joga.

A nyelvi jogokat illetően első helyen áll az anyanyelv használatának joga a magán- és a közéletben. Fontos az anyanyelvi intézmények alapítására vonatkozó jog is. A döntéshozatalban való hatékony részvételre a kisebbségeknek joguk van országos és regionális szinten egyaránt, valamint arra is, hogy az adott kisebbségi nyelvet a közigazgatásban használhassák - ennek igazi érvényesülése persze szoros kapcsolatban van az adott kisebbségi népesség létszámával egy adott országban.

Ez a fajta gondoskodás azokban a szerződésekben bukkan fel, ahol a határok legalább egyik oldalán erős nemzeti kisebbségek léteznek. A szerződő felek felhasználták mind az ENSZ 1992-es kisebbségjogi deklarációját, mind pedig az Európa Tanács Parlamenti Bizottságának 1201-es ajánlását, amelyek azonban nem rendelkeznek igazi törvényes "kötőerővel": ez magyarázza, hogy viszonylag bőkezűek azon jogok tekintetében, melyeket a kisebbségek részére javasolnak nyújtani.

Az említett dokumentumok nemzetközi jogi értelemben valóságosan úgy érvényesülnek, hogy több bilaterális szerződés esetében is a megállapodás szövegébe inkorporálják őket. Mind a magyar-szlovák, mind a magyar-román alapszerződés azt a megoldást választja, hogy szövegében utal a fenti dokumentumokra. Az 1201-es ajánlás ily módon való alkalmazása heves vitát váltott ki: mind a szlovák, mind a román fél csak külön értelmező nyilatkozattal, illetve a szerződés függelékében szereplő - szűkítő értelmű - lábjegyzettel fogadta el. Különösen a román fél értelmezte szűkítően az 1201-es ajánlást a kollektív jogok tekintetében: szerintük az nem ad jogot etnikai alapú területi autonómia létrehozására. A térségben kötött bilaterális szerződésekre általánosságban is jellemző, hogy kerülik a kollektív jogok említését.

A szerződések alkalmazása. Az alkalmazásnak törvényi és politikai aspektusai vannak, melyek közül az utóbbi tűnik az alkalmazás során az erősebbnek és hangsúlyozottabbnak: a szerződések rendszeres miniszterelnöki és külügyminiszteri találkozásokat tesznek lehetővé - a külügyminiszterek pedig egyenesen kötelezve vannak a szerződések alkalmazásával kapcsolatos évenkénti beszámolóra.

Közös kormányközi bizottság kíséri figyelemmel a szerződések alkalmazásának módját, ezt maguk a dokumentumok írják elő, ugyanakkor az albizottságok foglalkoznak operatív ügyekkel. A közös bizottsági üléseken rendszerint a két külügyminiszter elnököl. A nagyobb nemzeti kisebbséggel rendelkező országok kormányai általában vonakodnak attól, hogy az adott kisebbséget bevonják a közös munkába, míg az "anyaország" - főleg ha az ő területén csekély a nemzeti kisebbségek aránya - legtöbbször kifejezetten ragaszkodik bevonásukhoz.

Magyar-román relációban az 1997. október 8-i, bukaresti bizottsági ülésen 10 albizottságot hoztak létre a szerződések alkalmazására, amihez 1998. október 13-14-én, Budapesten még kettőt tettek hozzá.

Magyar-szlovák viszonylatban a két állam külügyminisztere 1998 novemberében Pozsonyban jegyzőkönyvet írt alá a kétoldalú szerződés rendelkezéseinek végrehajtásáról, melynek keretében 11 albizottságot hoztak létre.

E bilaterális szerződés pozitív értelemben üt el a hasonló német-lengyel alapszerződéstől, mely nem tartalmaz rendelkezést a szerződés végrehajtásának ellenőrzéséről - melyre ezért kizárólag az EBESZ által nyújtott lehetséges eljárások kínálnak lehetőséget.

A szerződések hatása. Közös vonásnak tekinthető, hogy a történelmi sérelmek miatt minden országban támadták a kormányokat a szerződések megkötése miatt. A szlovák kormány különösen szűkítő módon értelmezte a két ország alapszerződését a nyelvhasználat, a közigazgatás, az oktatás és a kultúra területén egyaránt. Némi változtatás csak 1998 szeptemberétől következett be, amikor megalakult a Dzurinda-kormány, de teljes fordulat azóta sem következett be.

Szerző általános következtetése: az adott szerződések általános hibája, hogy a kisebbségek véleményének meghallgatása hiányában "azok céljait csak meglehetősen ad hoc módon" tartalmazzák a véglegesített dokumentumok. Szerinte mindazonáltal jelentős pozitívumnak tekinthető, hogy most már nem kezelhetők a kisebbségi kérdések kizárólag az adott állam belügyeként, a szerződések negatívuma viszont az, hogy megsértésüknek nincs igazán hatékony szankciója, ezért a kisebbségek továbbra is túlságosan függnek a mindenkori kormány jóakaratától. Lényeges hiányosság az is, hogy a szerződések általában csak egy kisebbségről gondoskodnak, ami feszültséget kelthet az adott kisebbség és az államban élő többi kisebbség között.

Fordította: Horváth András

Vissza