Az Európai Unión belül nincs egységes „tankönyvpolitika”, hiszen egységes oktatáspolitika sem létezik. Amikor az Európai Unió oktatáspolitikáján belül a tankönyvügyről szólunk, általában a nemzeti kompetencián belül kell vizsgálódni, még akkor is, ha bizonyos dimenziók – mint centralizált, illetve decentralizált típusú oktatási rendszerű tagállamok – alapján sikerül az Európai Unión belül is a fő típusokat felvázolni.
Mivel a tankönyvkérdés olyan terület, amely a legkülönbözőbb gazdasági, politikai, szakmai körök érdekeit ütközteti, itthon és az Európai Unió egyes tagállamaiban is viták tárgya. A viták gyakorisága egyenesen arányos a rendszer centralizáltságával: minél nagyobb azoknak a száma, akik valamiféleképpen befolyásolják a tankönyvkiadást és a jóváhagyást, annál gyakrabban fordulnak elő érdek-összeütközések, vagyis minél inkább szabadpiaci termék a tankönyv, annál kevesebb a probléma. Ugyanakkor számtalan tanulmány és kutatás bizonyítja, hogy a teljesen liberalizált piac egyáltalán nem vonta maga után a lehető legjobb minőségű tankönyvek létrejöttét. Azt pedig nem érdemes hangsúlyozni, hogy a tankönyvet mint terméket, illetve a tankönyvkiadást mint gazdasági tevékenységet nem lehet kizárólagosan közgazdaságilag mérni, hiszen a tankönyv a társadalom legnagyobb része számára a műveltség legfőbb forrása és mindannyiunk tudásának alapja. A tankönyv az oktatási, nevelési, tanulási folyamat eszköze, amely az egyének társadalmi azonosságtudatát, értékrendszerét, szemléletét a családi közösség után a leginkább befolyásolni tudja. Nem mindegy tehát, hogy milyen az a tankönyv, amelyet a koránál fogva még leginkább alakítható diák a kezébe kap.
Homogén oktatáspolitikáról az Európai Unión belül ugyan nincs szó, közösségi szinten azonban mind nagyobb előrelépések történtek és történnek az alapok, a közös elvek elfogadása érdekében. Az Európai Unió joganyagából a tankönyv szempontjából számunkra releváns rendelkezések egyrészt azok, amelyek a közösségi oktatáspolitikáról szólnak, másrészt azok, amelyek a tankönyvkiadást gazdálkodói tevékenységként a belső piac szempontjából meghatározzák.
Az 1974. évi június 6-i, az oktatásügy területén való együttműködésről szóló határozatban1 a Közösség oktatásügyi miniszterei lefektették az Európai Közösségen belüli együttműködés általános elveit. A határozat hangsúlyozza, hogy az oktatásügy tagállami kompetencia, és az együttműködés és összehangolás is csak korlátok között valósulhat meg.
A Tanács és az oktatásügyi miniszterek 1976. február 9-i határozata2 cselekvési programot fogalmazott meg, melyben már szerepel az európai oktatási rendszerek kapcsolatának javítása. A hetvenes és nyolcvanas évek folyamán további számos közösségi jogi dokumentum született az oktatásügyről, amelyek nagy része témánk szempontjából kevésbé érdekes. Kiemelhető az 1983. június 19-i stuttgarti nyilatkozat javaslata a közösségi felsőoktatási intézmények együttműködéséről az európai kultúra és az európaiságtudat terjesztése érdekében; továbbá az 1984. június 25–26-i fontainebleau-i nyilatkozat az európai identitásról.
Az igazi áttörést az oktatáspolitikában, mint oly sok más közösségi politikában (például a regionális politikában is), a nyolcvanas évek vége, a kilencvenes évek eleje hozta, amikor az „integrációs motor” megint beindult, és az Egységes Európai Okmány, illetve a Maastrichti Európai Uniós Szerződés egy sor területen előrelépést hozott. A belső piac létrejötte, az áruk, a tőke, a szolgáltatások és az emberek szabad mozgása az oktatáspolitika számára is új helyzetet és kihívásokat teremtett, szélesebb mobilitási lehetőségekkel és jogokkal rendelkező embereket, rugalmasabb alkalmazkodást kívánt meg.
1988. május 24-én az Európai Tanács és az Európai Közösség oktatási miniszterei határozatot fogadtak el az oktatás európai dimenziójáról.3
1993-ban bizottsági jelentés született, vizsgálva, hogy a tagállamok és a Közösség hol tart a célkitűzések megvalósításában. A jelentésben szó van arról a fontos felismerésről is, hogy a tagállamok tankönyvkiadóit immár közösségi kontextusban kell megítélni. Ennek érdekében felmérések és kutatások szükségesek, amelyeknek eredményeit fel lehetne használni arra, hogy a kiadók jobban tisztában legyenek a tanárok igényeivel, valamint visszajelzéseket kapjanak tankönyveik és oktatási anyagaik esetleges hiányosságairól, illetve felismerjék a más kiadókkal történő együttműködésből fakadó gazdasági előnyöket. A tankönyvkiadók, szövetségek, illetve az európai intézmények közötti rendszeres információs találkozókkal mindezt elő lehet segíteni, valamint a Közösségnek a rendelkezésére álló oktatási anyagokról nyújtandó felvilágosítással biztosítania kell, hogy a kiadók a megfelelő információkhoz hozzájussanak. A tagállamok részéről javaslat született egy adatbank létrehozására is, amely a tapasztalatcserék eszközéül szolgálhatna.
Közgazdasági közhely, de igaz: a tankönyv áru, a tankönyvkiadás pedig gazdálkodási tevékenység. Az előbbire a belső piacra vonatkozó közösségi jog, az utóbbira pedig a versenyjog vonatkozik. A tankönyv tehát áruként elvileg egy határok nélküli belső piacon bármely tagállamban gyártható, és bárhol értékesíthető. Persze a tagállamok oktatási rendszereinek, a tanterveknek és prioritásaiknak a különbözőségei, a nyelvi akadályok ezt csak igen csekély mértékben teszik lehetővé, főleg az idegen nyelvű vagy többnyelvű kiadványok, nyelvkönyvek esetében. Tehát a tankönyv csak korlátozottan tudta mind ez ideig kihasználni a határok nélküli piac adta lehetőségeket. A szerzői jogi és adójogi szabályozás tagállami különbözőségei is akadályként állnak bármilyen könyvkiadás közösségiesítése előtt.
Magára a könyvkiadásra mint gazdálkodói tevékenységre pedig a közösségi versenyjog szabályai vonatkoznak, amelyek a szabad versenyt hivatottak biztosítani az Európai Unión belül. A közösségen belül tevékenykedő vállalatokra is ugyanazok a szabályok érvényesek, mint bármilyen más gazdasági tevékenység esetén, vagyis a versenykorlátozó megállapodások tilalma (EUSZ: 85. cikk) az erőfölényes piaci helyzettel való visszaélés tilalma (EUSZ: 86. cikk), és a fúziókontroll (4069/1989 sz. tanácsi rendelet). Azokra a könyvkiadókra pedig, amelyek teljesen vagy részben állami vállalatok, illetve ahol a tankönyvkiadás állami szubvencióban részesül, az EUSZ 90., illetve 92–96. cikkei vonatkoznak.
Amint azt a közösségi versenyjogból tudjuk, léteznek mentesítések, illetve kivételek a közösségi versenyjog szabályai alól. Például abban az esetben felmentés adható a 85. cikk alól, ha a gazdasági tevékenység folytán javul az árutermelés, forgalmazás, illetve a technikai fejlődés, vagyis a gazdasági előnyök meghaladják a versenykorlátozásból eredő hátrányokat, illetve a fogyasztóknak előnye származik a tevékenységből. Fontos kivételnek számít a versenyt korlátozó/torzító szubvenciónál, ha a kultúra támogatásáról, a kulturális értékek megőrzéséről van szó, illetve közös európai érdek áll a tevékenység középpontjában. Azért fontos a versenyjog szigorú szabályai alóli mentességek és kivételek példaszerű megemlítése, mert a tankönyvkiadás, amely esetleg állami támogatásban részesül, speciális terület, és jellegénél fogva könnyen kaphatja meg a felmentést. Ennek értelmében tehát extraprofit-lehetőségeket vagy legalábbis az európai dimenziós oktatási anyagok kiadásával járó többletköltségeket, illetve a „méretgazdaságtalanságot” ellensúlyozandó bevételt is jelenthet azoknak, akik a jövőben kihasználják a közös európai témájú tankönyvek, illetve egyéb kiadványok iránti megnövekedett keresletet, ami az oktatás európai dimenziója felé tett közösségi lépések és az Európai Unió polgárokra koncentráló politikája következtében valószínűsíthető.
Az 1980-as és 1990-es évek folyamán az Európai Unió 15 tagállamában az oktatási rendszerek különböző mélységű reformokon, illetve módosításokon estek át, amelyekről összességében elmondható, hogy decentralizáció figyelhető meg a központi, a regionális és a helyi szintek döntési kompetenciáit illetően. Igaz ez a tantervek létrehozására és alkalmazására is, bár még mindig vannak országok, amelyek az egységes és központilag tantárgyakra lebontott nemzeti tantervet tartják megfelelőnek. Az Unió tagállamaiban mégis az a tendencia, hogy rugalmasabb, a helyi igényeknek inkább megfelelő tantervek jöjjenek létre. Spanyolország például duális rendszerrel oldotta meg a centralizáció-decentralizáció vitát; az országnak egységes központi tanterve van, azonban az 1990-ben lefektetett irányelvek szerint regionális, illetve iskolai szinten lehet dönteni a részletekről.4
A Közösségben a szubszidiaritás gyakorlatával megegyező decentralizáció nagyobb függetlenséget nyújt az iskoláknak, ami persze együtt jár az iskolai menedzsmentre, a tanárokra háruló feladatok növekedésével. Például még egy olyan erősen központosított oktatáspolitikával rendelkező országban is, mint Ausztria, szabadon dönthet a tanár a tanítási módszerről, illetve a használandó oktatási anyagokról.5 Ami az oktatásra, ezen belül a tankönyvekre jutó támogatást illeti, ott is egyre inkább az a tendencia érvényesül, hogy regionális, illetve helyi hatósági döntések határozzák meg a pénzek elosztását. Mindemellett az egyes uniós tagállamokon belül is sokszínű kép alakult ki az oktatás finanszírozásában, hiszen a prioritások regionális és lokális szinten is különbözőek.
Nagy-Britanniában például mind a tankönyvkiadás, mind az értékesítés szabadpiaci keretek között zajlik. A tankönyveket független (nem állami) kiadók gyártják. Sok tanár maga is előállít alternatív tananyagokat, tanítást segítő füzeteket, könyveket. Az iskolák tantestülete szabadon dönthet arról, hogy mely tankönyveket, illetve tanárok által készített anyagokat használja az oktatásban. Persze a tantestület a döntésekor nem hagyhatja figyelmen kívül a nemzeti alaptantervet. Ez azonban csak az angol nyelv és irodalom tárgyban írja elő néhány író, illetve költő egyes műveinek szerepeltetését az oktatásban, egyéb tantárgyakra semmilyen előírás nem vonatkozik, ezért a tantestületi döntés valóban majdnem teljesen szabad. Az államnak nincs közvetlen szerepe a brit tankönyvpiacon. Közvetett szerepe ugyan megnyilvánul abban, hogy a nemzeti alaptantervet a kiadóknak érdemes szem előtt tartaniuk a tankönyvek szerkesztésekor, de az állam nem piaci szereplő. Közvetett szerepe érvényesül a Képzési és Tantervi Központok (Qualifications and Curriculum Authority), illetve az Iskolai Tantervi és Értékelő Központon (School Curriculum and Assessment Authority) keresztül. Azonban az állam ezekben sem irányító, csupán segítő, koordináló tényező: a projekteken keresztül működik együtt a kiadókkal minőségi tankönyvek és tananyagok létrehozása érdekében. A projektekben a meglévő oktatási anyagokat vizsgálják, majd az értékeléseket és a javaslatokat szétküldik a kiadóknak, ezzel segítve a munkájukat.
Nagy-Britanniában a fenti szerveken kívül csak a Tankönyvkiadók Tanácsa lát el érdekvédelmi szervezetként bizonyos koordináló funkciókat. A Tankönyvkiadók Tanácsa (Educational Publishers Council) a Kiadók Szövetségén (Publishers Association) belüli alrendszerként tevékenykedik. A brit tankönyvpiac tehát liberalizált. Nem létezik semmiféle tankönyv-jóváhagyási procedúra, az állami részvétel csupán a szakmai segítségig terjed. Következésképpen a brit tankönyvek tartalmi, formai és árbeli jellemzői is szabadon, a piac függvényében alakulnak.
A brit modellel ellentétben a német tankönyvpolitika szövetségi és tartományi szinten is szabályozottabb. A német oktatáspolitika ugyanis központi alapelvként6 fekteti le, hogy annak érdekében, hogy a tanulók anyagi és szociális helyzetüktől függetlenül bármilyen tankönyvhöz és taneszközhöz hozzájuthassanak, a tankönyvek és taneszközök költségeit az állami iskolákban vagy egyáltalán nem, vagy csak részben kell a tanulóknak, illetve szüleiknek viselniük. Az ezen alapelvnek megfelelő törvényi szabályozás tartományi szinten az úgynevezett taneszköz-támogatás (Lernmittelhilfe) vagy az úgynevezett taneszközszabadság (Lernmittelfreiheit) fejezetekben található meg, hiszen a Német Szövetségi Köztársaságban a központilag meghatározott oktatáspolitikai alapelvekre és kompetenciákra építve minden egyes tartománynak megvan a saját külön oktatáspolitikája, az ehhez kapcsolódó törvényi szabályozása és oktatási minisztériuma is.
A tankönyvek és taneszközök költségeit az iskolafenntartó (Schulträger) viseli, aki helyi vagy tartományi szintről kapja rá az anyagi fedezetet. A fenntartó vásárolja meg a taneszközöket, vagyis ezek tulajdonjoga is őt illeti meg. A diákok kölcsönbe kapják az adott tanévre szükséges tankönyveket és taneszközöket (néhány tartományban a zsebszámológépet is). Tartományonként különböző mértékű költség-hozzájárulást kérhetnek az iskolák a szülőktől. Egyes tartományokban ez a hozzájárulás önkéntesen a költségek 30%-áig terjedhet. A tanításban fogyóeszköznek számító füzeteket, tollakat, ceruzát, gyurmát, rajzeszközöket, festéket stb. általában a szülőknek kell megvásárolniuk, de olyan német tartomány is van, ahol ezeket is ingyen kapják a diákok. A magániskolákban is lehetőség van arra, hogy ingyen vagy kedvezményesen a tanulók rendelkezésére bocsássák a tankönyveket és a taneszközöket, de számukra ez nem kötelező. Németországban csak az illetékes tartományi minisztérium által jóváhagyott tankönyveket és taneszközöket lehet az iskolákban használni, kivételt képeznek a tanárok által előállított anyagok. A tankönyvjóváhagyás irányelveit központilag határozzák meg7, amelyek alapján a tartományok kidolgozzák saját jóváhagyási eljárásukat és szabályaikat.
Tartalmilag egy tankönyv akkor hagyható jóvá, ha megfelel az alkotmánynak és a jogrendszernek, illetve a tantervek által meghatározott követelményeknek. A jóváhagyási kérelemnek mindenképpen tartalmaznia kell az árra vonatkozó adatokat, valamint azt az iskolatípust és osztályt, amely számára a tankönyv készül. A kérelemmel együtt a nevezett tankönyvből négy példányt be kell küldeni a minisztériumnak. Ha egy könyvet megváltoztatva újra kiadnak, ismét jóvá kell hagyatni, de lehetséges rövidített jóváhagyási eljárás is. A tankönyvek vizsgálata tartományonként háromtól hat hónapig tarthat. A jóváhagyási kérelmek benyújtásának határidejét tartományi szinten határozzák meg. A tartományi minisztériumok ugyanakkor a már jóváhagyott tankönyvekre is fenntartják a jóváhagyás megszüntetésének a jogát, amelyet főleg akkor érvényesítenek, ha a könyv nem felel meg tovább a szakmai, pedagógiai és didaktikai követelményeknek. Ha egy tankönyvet nem hagynak jóvá, azt a minisztérium részéről meg kell indokolni. A kiadó kérésére a minisztérium a könyv vizsgálatáról készült véleményezést is megküldi a kiadónak a bírálók megnevezése nélkül, továbbá azzal a kikötéssel, hogy ezt a kiadó nem hozza nyilvánosságra.
Hazánkban a rendszerváltás után speciális helyzet alakult ki a tankönyvellátás terén. Az oktatási rendszer egy angolszász típusú, decentralizált, liberálisabb modell irányába indult el, miközben sok területen megtartotta a nálunk erős hagyományokkal rendelkező, centralizáltabb, porosz típusú eljárási módokat. Ez a kettősség jellemzi a tankönyvellátási rendszert is, és okoz időnként ellentmondásos megoldásokat.
A 2004/1991. (HT 4.) Kormányhatározat kimondta, hogy a közoktatás tankönyvellátása szabadpiaci tevékenység, és az 1993. évi LXXIX. Törvény a közoktatásról biztosítja a pedagógusok szabad tankönyvválasztási jogát. Az állam mindemellett megtartotta állami feladatként a tankönyvjóváhagyás rendszerét, és évente hivatalos tankönyvjegyzéket hoz nyilvánosságra, de nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az iskolák tankönyveiket ne erről a jegyzékről válasszák (5/1998. MKM-rendelet).
A közoktatás tankönyveinek kiadásáról 184 kiadó gondoskodik. 150 további kiadó készít még különböző, tanulást, tanítást segítő kiadványokat. Az 1999–2000-es tanévben a közoktatás közismereti tankönyveinek forgalmi értéke 6,7 milliárd forint volt. Ha a legszükségesebb segédleteket is hozzászámítjuk, akkor az 1999. évi forgalom meghaladta a 7 milliárd forintot. Ez 5151-féle tankönyv és segédlet kb. 20 millió példányát jelentette. A kínálat a tényleges forgalomnak mind tankönyvfajtákban, mind pedig forgalmi értékben körülbelül a kétszerese volt.
A közoktatás szakmai tankönyveiről kevésbé pontos adatokkal rendelkezünk. (A szakmai tankönyvellátás átalakulóban van, most kívánnak áttérni a szabadpiacos rendszerre.) Becsült adatok szerint a szakmai tankönyvek forgalmi értéke kb. 600 millió forint, kb. 20 kiadó, valamint a szakképesítésért felelős minisztériumok adnak ki szakmai könyveket. Ma már csak a Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. az egyetlen jelentős állami tankönyvkiadó. A tankönyvpiacon megjelentek a külföldi befektetők is. A tankönyvpiac szerkezete az utóbbi években jelentősen átalakult. Kilenc olyan külföldi érdekeltségű kiadóról tudunk, amely jelentős szerepet tölt be a tankönyvpiacon. A legjelentősebb, a holland tulajdonú Műszaki Kiadó, amely a szakmai tankönyvpiacon is vezető szerepet tölt be. Ugyanennek a holland cégnek a tulajdonába került a Közgazdasági és Jogi Kiadó, az Akadémiai Kiadó, a Calibra Kiadó és az utóbbi időben a Raabe-Klett Kiadó, valamint a Helikon Kiadó tankönyvkiadó részlege is.8>
A tankönyvellátás rendjét az 5/1998. (II. 18.) MKM rendelet szabályozza. A kiadók által elkészített könyveket az oktatási miniszter nyilvánítja tankönyvvé. A döntés-előkészítést az Országos Köznevelési Tanács Tankönyv- és Taneszközbizottsága végzi, amely a könyvek szakmai tartalmát és a műszaki kivitelezését is vizsgálja. A tankönyvek ugyan szabadárasak, de a tankönyvjegyzékre kerüléshez feltétel az is, hogy a tankönyv az oktatási miniszter által minden évben meghatározott legmagasabb árnál ne legyen drágább. (Az árkorlát terjedelem és kivitelezés szerint differenciált.)
A tankönyvkiadást az állam csak a speciális célú, kis példányszámú könyvek esetében támogatja. Pályázati úton ad támogatást a nemzetiségi, a gyógypedagógiai, a két tanítási nyelvű, a művészeti oktatás, a kis tanulólétszámú szakmai képzés tankönyveinek előállításához, valamint az oktatás fejlesztését célzó, új kísérleti tananyagok elkészítéséhez. A tankönyveket a tanulók (szüleik) vásárolják meg, de vásárlásukhoz az állam támogatást nyújt. Az iskolák a tanulók tankönyvvásárlási támogatását az iskolafenntartón keresztül a költségvetésben meghatározott összegben, tanulói létszámarányosan kapják. Ez 2000-ben tanulónként 2251 forint volt. Ennek az összegnek a 25%-át az iskola köteles tartós tankönyvek vásárlására fordítani. A fennmaradó részt az iskola differenciáltan oszthatja szét a tanulók között. A támogatást elvileg csak a tankönyvjegyzéken szereplő tankönyvekre lehet fordítani.
A tankönyvkiadás egyszer egy évben megtérülő befektetés. Ehhez jelentős forgóalapra lenne szükség, amellyel a kiadók nem rendelkeznek. Ezért hitelre van szükségük. A pénzintézetek szerint a tőkehiányos, forgóalappal nem rendelkező kiadók nem hitelképesek. Így a hitelfelvételhez állami kezességvállalásra van szükség. Az állami kezességvállalású hitelek nem kedvezményesek, legfeljebb némiképpen csökkenti a szokásos kereskedelmi kamatot a készfizető állami kezességvállalás és a banki versenyeztetés. (Jelenleg a kamat a jegybanki alapkamat +1%-a.)
A hitelfelvétel alapja az iskolai megrendelés. A felveendő hitel mennyisége nem haladhatja meg a kiadó iskolai megrendelései értékének az 50%-át, illetve az előző évi tankönyvforgalmának 60%-át. Állami kezességvállalású hitel csak a tankönyvjegyzéken szereplő tankönyvek gyártására igényelhető. 1993 óta több mint 12,6 milliárd forint hitelt vettek fel a kiadók. Hitelbeváltásra csak két alkalommal került sor. Ennek értéke azonban nem haladta meg a felvett hitelek 0,4%-át. A hitelek futamideje nem haladja meg az egy évet, de a naptári éven áthúzódhat. A hitelfelvétel csökkenő tendenciát mutat. Ennek oka a piac stabilizálódásán kívül az is, hogy több jelentős kiadó került részben vagy egészben külföldi tulajdonba.
A kiadók nagy része önállóan forgalmaz. A terjesztés módja kiadónként eltérő. Csak a legnagyobb kiadóknak van egész országra kiterjedő terjesztő hálózatuk. A többiek önálló szállítással, viszonteladókon keresztül, esetleg postai úton forgalmaznak. Könyvesbolti árusítással többnyire csak az évközi tankönyvterjesztés történik. Ennek oka a magas kereskedelmi árrés, amely jelentősen megnöveli a tankönyvek árát. A magyar tankönyvek ára európai viszonylatban igen alacsony. A hazai kereseti viszonyok mellett azonban a szülők számára a tankönyvek megvásárlása így is nagy megterhelés. A tényleges terhet a tankönyvcsomagok ára jelenti. Ezekről nincsenek pontos adataink, ugyanis nem tudjuk, hogy az azonos területen felhasználható tankönyvválasztékból milyen arányban rendelnek az iskolák. A tankönyveket 1999-ig 12% áfa terhelte, azóta a tankönyvek a 0 kulcsos áfakörbe kerültek. A magyar tankönyvek szakmai tartalmukban és kivitelükben általában nem maradnak el az európai normáktól. Van már megfelelő választék, és a verseny erősödése egyre inkább a minőség biztosításának igényét vonja maga után. Az oktatási dokumentumokban már megjelenik néhol az európai identitástudat fejlesztésének követelménye, de ez még nem kap elegendő hangsúlyt. A tankönyvvé nyilvánítási eljárásban sem mutatkozik meg markánsan ez az igény.