Közgazdasági Szemle, XLII. évf., 1995. 7-8. sz. (735-753. o.)

BALÁZS PÉTER

Balázs Péter nagykövet, a közgazdaságtudományok kandidátusa.

Integrációelméleti vázlat Közép­ és Kelet­Európa számára

A tanulmány elméleti szempontból elemzi az EU integrációs modelljének kiterjeszthetőségét az ún. átmeneti gazdaságú országokra. A nyugat­európai integrációelméleti iskolák tanulságaira alapozva egybeveti e modellt a közép­ és kelet­európai átalakulási folyamat sajátosságaival és e régió megkésett modernizációs igényével. Az EU keleti kibővítésére vonatkozó hét elméleti tézis és az "integrációs mátrix" kísérlet az EU keleti kibővítésével kapcsolatos elméleti problémák rendszerezésére.

Az integrációelméletnek nincs válasza a kelet­európai átalakulás által feltett kérdésekre. Márpedig az integrált európai centrum keleti félperifériája¹ a változások kezdete óta, tehát immár fél évtizede, az integrációt tekinti megkésett modernizációja fő eszközének. Alighanem az elméleti megoldások hiánya is szerepet játszik abban, hogy az integrációs centrum mindeddig képtelen volt valódi kiutat kínálni a birodalmi és ideológiai fogságból megszabadult szegény európai rokonság számára: vagy a saját megoldásait ajánlja, vagy a blokkszerű távoltartásra készít programot. Az 1994. decemberi esseni Európa­csúcson született "jövőbeli csatlakozásra előkészítő stratégia" sem lépett még ki az óvatos közelítés fantáziátlan köréből. Az alábbiakban kísérletet teszünk az Európai Unió soron következő, keleti kibővítésével kapcsolatos elméleti alapvetésre. Ennek során az integrációs centrum elméleteiből és stratégiai tapasztalataiból indulunk ki. Megpróbáljuk figyelembe venni és beilleszteni a közép és kelet­európai átalakulási folyamat eddigi legfontosabb tanulságait is. Meggyőződésünk, hogy az EU keleti kiterjesztése több lényeges szempont szerint eltér minden korábbi kibővítésétől, ezért az elméleti megközelítés is járatlan utakon tapogatózik. Tételeink minden bizonnyal vitát is kiváltanak majd.

A nyugat­európai integrációelméletek tanulságai

A funkcionalista és a föderalista iskola

Európában a huszadik század második felének integrációelméleti iskolái közül az EU fejlődésére alapvetően a funkcionalista, illetve a föderalista nézetek hatottak.² E két irányzat egymással küzdő integrációs stratégiák ideológiai bázisául is szolgált. Különbségeik nagyrészt abból származnak, hogy az első az integrációs folyamat kezdeteinek tapasztalati tényeit próbálta az elmélet számára általánosítani, a második viszont a végcélt igyekszik igazolni. Részben e beállítottságukból is következik az, hogy a funkcionalista magyarázat inkább gazdasági fogalmakat használ, a föderalista tan ezzel szemben politikai karakterű. Közös vonásuk, hogy egyetlen, megvalósuló modellt vizsgáltak, sok lelkesedéssel, csekély kritikával és kevés általánosítható tanulsággal.³

Valójában sem a funkcionális, sem a föderációs elmélet nem az integrációs folyamat magyarázatára készült. Ezúttal is a tudománytörténet olyan "domináns metaforáival"⁴ van dolgunk, amelyek egyéb területek fogalomkészletét kölcsönvéve próbálnak újabb jelenségeket értelmezni. Már BALASSA ([1962],1. o.) figyelmeztet arra, hogy maga az "integráció" fogalma is tisztázatlan, "részekből alkotott egészet" érthetünk rajta (ami egyébként a matematikai­geometriai integrálszámítást idézi fel). Korunk integrációelméletei - a terminológia eredetét és a fogalmak korábbi alkalmazását most nem részletezve - úgyszintén "kölcsönzött tudományok". A funkcionalizmus például eredetileg szervezetszociológiai elmélet, amely Durkheim pozitivista szociológiájáig vezeti vissza a gyökereit. MITRANY [1946] modern alapvetése nyomán bontakozott ki az államok együttműködésével, különösképpen a nemzetközi szervezetekkel foglalkozó funkcionalista szervezetelmélet, amelynek igényes összefoglalását adta HAAS [1964], főként az ENSZ tapasztalataira támaszkodva. A föderalizmus a politikatudomány ismert államelméleti iskolája. A II. világháború romjaiból kisarjadt 1941­es föderalista kiáltvány jelszavai (SPINELLI [1982]) a páneurópai mozgalmat⁵ modernizálták, a föderalizmus ideológiai alapjai azonban a múlt századba, Proudhonig nyúlnak vissza. A föderalizmus elméletét sokan elemezték (BRUGMANS [1969], FONTAINE [1974], VOYENNE [1976], LEVI-MONTANI-ROSOLILLO [1989], stb.), stratégiáját pedig a nyugat­európai integrációs folyamatra vonatkozóan Jean Monnet­től Jacques Delors­ig az EK vezető politikusainak és tisztviselőinek sora alkalmazta.

E két iskola jellegzetes pólusokat képezett az integrációs célokat és módszereket illetően.⁶ A föderalizmus kitűzi a (politikai) végcélt, és megtervezi a hozzá vezető (alkotmányos) lépéseket, a funkcionalizmus ezzel szemben az (elsősorban gazdasági) akcióban hisz, és (szervezeti) lépésenként halad előre. A föderalizmus oly módon kívánja meghaladni a nemzetállamot, hogy annak hatalmát igyekszik az integráció kezében összpontosítani, a funkcionalizmus viszont az államok tevékenységét kísérli meg magasabb, nemzetközi szinten egyesíteni. A föderalizmus nyíltan támadja az állami szuverenitást és az azt őrző nacionalizmust, a funkcionalizmus ignorálja a nemzetközi tevékenység útjában álló szuverenitási korlátokat, és egyszerűen átlépi azokat. Az integrációban a föderalizmus alkotmányos módszerekkel államokat szándékozik egyesíteni, a funkcionalizmus viszont az egyéni jólét feltételeit, amit a közös szervezet(ek) szakértői teremtenek meg. Az integrációt előmozdító (vagy fékező) érdekek és indítékok elsődleges képviselői a föderalizmus számára a demokratikusan választott kormányok, a funkcionalizmus viszont az integráció szintjén is ugyanazokat az érdekcsoportokat tekinti meghatározónak, amelyek az egyes kormányok tevékenységét befolyásolják. A föderalizmus a jogi szabályozás kitüntetett szerepében hisz, a funkcionalizmus a jogalkotást csupán az integráció egyik eszközének tekinti. Szokás a föderalizmust "maximalistának", a funkcionalizmust pedig "minimalistának" nevezni, más szavakkal az előbbit gyakrabban minősítik "utópistának", az utóbbit pedig "realistának". A föderalizmus közelebb áll a keresztény vagy kommunista üdvözülés tanokhoz, ennek megfelelően követői politikai hitvallásként vállalják a jelzőt, és mozgalmat is alkotnak.⁷ A világias funkcionalizmus inkább a szocialista (prekapitalista) racionalitással, illetve a liberális piacgazdasággal rokon, követői többnyire szakértők és gyakorló politikusok.

A föderalizmus egységesebb tan, a funkcionalizmus viszont eleve ekletikus elmélet, elágazásai az integrációs metodika jellege alapján minősíthetők az iskola részének. LINDBERG-SCHEINGOLD [1970] például a politikai cél szerint tesz különbséget funkcionalizmus és neofunkconalizmus között. Neofunkcionalistának azt tekintik, aki a gazdasági integráció stratégiai céljául a nemzetállam meghaladását tűzi ki, funkcionalistának pedig azt, aki ragaszkodik a nemzetállami keretekhez, és a gazdasági integráció terén legfeljebb a szabad kereskedelemig merészkedik. E felosztás vitatható,⁸ az azonban kétségtelen, hogy mindkét esetben a funkcionalizmus valamely változatáról van szó. Tény, hogy a nyugat­európai integráció fejlődése során a föderalizmus egyik fő ellenfele kezdettől fogva a neofunkcionalizmus volt, azonban - részben a nemzetállam meghaladásának problematikája, részben a szándékosan polarizált elemzés kedvéért - többnyire általában "funkcionalizmusról" fogunk beszélni. A funkcionalizmushoz sorolhatók az integráció azon közgazdasági elméletei is, amelyek a neoklasszikus közgazdaságtan elvi alapjaira építve a vámunió kereskedelemteremtő és kereskedelemeltérítő hatásait elemzik, illetve a vámunió vertikumában helyezik el az integráció kiteljesedését, a bővülő gazdálkodási dimenzióktól a jólétet növelő skálahozadékot remélve (például VINER [1950], BALASSA [1962], MOLLE [1990]).

E két integrációs stratégia egymástól szembetűnően különbözik, ám a gyakorlati felhasználás során Nyugat­Európában több tekintetben összekapcsolódtak. A integráció alapjait megvető és intézményi körvonalait megrajzoló Európai Szén­ és Acélközösség (ESZAK) olyan politikai kompromisszum eredményeként jött a világra, amely a két integrációs modell ötvözetének tekinthető. Az ESZAK két (francia) "építésze" közül Robert Schumann terve a hadiipart megtestesítő szén­ és acélágazat integrálására vonatkozóan tipikusan funkcionalista felfogást képviselt, Jean Monnet viszont ragaszkodott ahhoz, hogy az új szervezetet föderalista intézményrendszer irányítsa, továbbá a Párizsi Szerződés preambuluma föderatív ihletésű, "maximalista" távlati célokat fogalmazzon meg. E kompromisszum volt a "hatok" megegyezésének politikai bázisa és szolgált alapul az Európai Gazdasági Közösséget és az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó, a nyugat­európai integráció jellegét megszilárdító Római Szerződés architektúrájához is (DELMAS [1970] 122-125. o.). Nyugat­Európát már az ötvenes évek második felében a föderalizmus erőltetése osztotta meg és vezetett az Európai Gazdasági Együttműködési Szervezetben (OEEC) a "maximalista" és a "minimalista" integráció híveinek elkülönüléséhez, az EGK és az EFTA párhuzamos megalakulásához. LINDBERG-SCHEINGOLD ([1970],16. o.) - kissé leegyszerűsített és sarkított - szervezeti sémája az ESZAK­ot a föderalista és a neofunkcionalista célok határvonalára helyezi. E minősítés a nyugat­európai integráció egészére vonatkozóan is helytállónak tekinthető, jóllehet az arányok hol az egyik, hol a másik oldal javára billentek. A maastrichti szerződés körül kibontakozott konfliktus az integráció föderalista és a funkcionalizmus felé hajló szárnya között erősen emlékeztet a közel negyven évvel korábbi helyzetre, új vonás viszont az, hogy Nyugat­Európában a kilencvenes évtized elején számos jel szerint már mindkét stratégia közel jár gyakorlati alkalmazásának határához.

A neofunkcionalizmus korlátai

A neofunkconalista elmélet az önkéntesen egyesülő nemzetgazdaságok szegmenseinek lépésről lépésre történő összefonódásából adódó hajtóerőt, a spill over hatást tekinti az integrációs folyamat motorjának. Klasszikus példa e szempontból a szén- és acélágazat integrációs egyesítése, amely a ESZAK intézményeinek megteremtése révén 1952­től kezdve kommunikációs és kooperációs kényszerpályákat hívott életre a hat tagállam között. A két ipari (és egyben védelmi) kulcságazat közös irányítása - kapacitásaik összehangolása, piacaik megszervezése és a külső konkurencia káros hatásaitól való védelme stb. - szükségképpen mélyítette az integrációt, olyan új területekre terjesztve ki a tagállamok együttműködését, amelyek az eredeti, közvetlenül kitűzött célok között nem is szerepeltek. Fontos rámutatni, hogy az integrációs spill over effektust a gazdasági előzmények - a háború utáni újjáépítés lendülete, a Marshall­segély erőforrás­injekciója - és a kedvező konjunkturális környezet is támogatta.

Témánk szempontjából még fontosabbak az Európai Gazdasági Közösség létrehozásánál megfigyelhető politikai spill over hatások. Az integrációs alku alapjának a francia­német katonai megbékélés és az együttműködés hadiipari bázisának egyesítése tekinthető. A német beleegyezés ára a kereskedelem általános szabadsága volt, aminek megvalósítására alkalmas eszköznek tetszett a 19. századi német egyesítés (valamint az Osztrák­Magyar Monarchia) belgazdasági liberalizálását megalapozó vámunió.⁹ A belső áruforgalom szabadsága tette szükségessé a különleges adottságok közepette működő mezőgazdaság fokozott védelmét, ami viszont elsősorban francia érdekeket szolgált. E francia­német alkufolyamat három fokozatú politikai spill over effektust eredményezett (amelyet a részt vevő államok gazdasági indítékai is alátámasztottak). Így lett az EGK első három, ténylegesen működő közös (gazdasági) politikája¹⁰ az ESZAK-Euratom alapjaira épülő hadiipar, a vámunióból következő kereskedelempolitika, valamint az agrárpolitika.¹¹

A spill over hatás akkor gerjeszt pozitív integrációs erőket, ha egymással szolidáris országok meghatározott köre közös politikai cél elérésére szövetkezik. Ha viszont akár a politikai cél módosul, akár a részt vevő államok köre bővül (vagy csökken), akár a külső körülmények - és velük együtt a tagállamok érdekei - változnak, az eredeti előny­hátrány egyensúly megbillen, sőt fel is borulhat. Ekkor a spill over effektus megfordul, és ellenkező irányban kezd működni, azaz olyan spill back hatás érvényesül, amelynek következtében az integráció gyengül, kohéziója lazul (Lindberg-Scheingold [1970], 179. o.). Az integrációs motívumok ilyen átértékeléséről tanúskodnak az EK­ (EU­) integráció elmélyítésével, illetve kibővítésével kapcsolatos 1992-1994. évi népszavazások. (Lásd az 1. táblázatot.)

Az integráció népszerűségének megrendülése - a következőkben részletezendő belső okokon kívül - gyaníthatóan azzal a körülménnyel is összefügg, hogy az EK Európa gazdag centruma felől a szegényebb nyugati és déli félperiféria felé kezdett terjeszkedni, a kibővülések pedig újra meg újra napirendre tűzték a közösségen belüli költségvetési forráselosztás problémáját, továbbá az egységes szabályozásnak a tagállamok relatív versenyképességét befolyásoló hatásait (például a forgalomba hozatali munkaügyi, környezetvédelmi stb. előírások területén). A második északi kibővülés, a gazdag EFTA­államok viszonylag könnyű és kényelmes befogadása nem élezett ki súlyos belső konfliktusokat. Ezzel szemben a keleti terjeszkedés várhatóan ismét csökkenteni fogja a centrális helyzetű EU­tagállamoknak a táguló integráció fenntartásához fűződő érdekeit, illetve kiváltja az "előre menekülési" késztetést, aminek konkrét jelei az 1994. decemberi esseni csúcsértekezlet előtt már megmutatkoztak. Az elméleti modell szempontjából az a kézenfekvő következtetés adódik, hogy minél nagyobb az integrációban részt vevő országok száma, és minél jelentősebbek közöttük a fejlettségi szintbeli, valamint a gazdaság ágazati és területi szerkezete szerinti különbségek, annál nehezebb a szervezetben funkcionális integrációerősítő kötelékeket létesíteni.

A föderatív modell válságának jelei

A politikai végcél megfogalmazásából kiinduló föderalista integrációs stratégia a nemzetállamok korlátait végső soron az "Európai Egyesült Államok" létrehozásával véli feloldani.¹² A föderalisták a nyugat­európai integrációban kezdettől fogva e politikai alakulat csíráját látják: az EK Bizottságát a leendő "európai kormány" kezdetének tekintik, az Európai Parlamentet valódi törvényalkotási jogkörrel igyekeznek felruházni, a tényleges hatalmat gyakorló, a tagállamok minisztereiből álló miniszteri tanácsot pedig egyfajta felsőházként szeretnék működtetni. A nyugat­európai integráció felépítésén és fejlődésén a föderatív iskola jellegzetes institucionalista felfogása és az egységes és központi jogalkotás kiemelt szerepe hagyta a legmélyebb nyomot. Három évtized után azonban a föderatív integrációs lendület megtört. Mind több jel utal arra, hogy a föderalizmus demokratikus legitimációért küzdő, illetve arra hivatkozó politikai idelaizmusát az EK tagállamaiban nem övezi elegendő társadalmi támogatás. A föderatív modell elfogadására, illetve továbbvitelére vonatkozó népszavazások rendre kétes eredménnyel zárultak. (Lásd az 1. táblázatot.) Politikai értékét tekintve ugyanis édeskevés a különbség egy ötvenegynéhány százalékos "igen" vagy "nem" között: mindkettő a társadalom megosztottságát, sőt tanácstalanságát tükrözi, ezért nem alkalmas egyértelmű politikai cselekvésre.¹³

A föderatív integrációs modell megtorpanására utal az a tény is, hogy az EK­n belül a nyolcvanas évek második felétől megfigyelhető a hatáskörök addigi centripetális mozgásának lefékeződése. A föderatív integrációs gyakorlat egyik sarokeleme a nemzeti kompetencia fokozatos átengedése a "közösség" számára. E folyamat táplálja az "európai föderáció" fokozatosan bővülő, egységes és központosított jogalkotását.¹⁴ Az egységes belpiac szabályozási terhei azonban már a nyolcvanas évtized vége felé nyilvánvalóvá tették az EK centrális jogalkotási kapacitásának véges voltát. Gyűltek a végrehajthatatlan vagy komikus szabályozások, kivált a sokszínű fogyasztói szokásokat a "közösségi" fegyelem uniformisába kényszerítő irányelvek területén.¹⁵ Ekkor bukkant fel a közösségi hatáskörök centralizálását megállító (sőt visszaosztásukat is - elvben - megengedő) szubszidiaritás elve. E szerint a tagállamok kormányzati hatáskörének fokozatos "közösségiesítése" helyett a döntéseket a föderalista integráció három klasszikus döntéshozatali szintje - a régió, az állam és az integráció - közül ott kell meghozni, ahol a legilletékesebb döntéshozók találhatók.¹⁶

A föderatív gondolat alkalmazásának nehézségeiről tanúskodik az európai integrációs mechanizmus demokratikus deficitjének reklamálása is. Tény, hogy az EU­beli választópolgár vajmi keveset tudhat, illetve láthat az integrációs döntési eseményekből. Az Európai Tanács túlzsúfolt napirendje, a határozati javaslatok szofisztikált technikai részletei, egyáltalán az integrációs "tolvajnyelv" nemhogy a társadalmi beleszólásra, de még a közvélemény tájékoztatására sem alkalmas.¹⁷ Az EU új döntési mechanizmusában az Európai Parlament elé kerülő határozati javaslatok lennének hivatottak arra, hogy - a közvetlenül választott európai képviselők révén - társadalmi próbának vettessenek alá.¹⁸ Ám a strassbourgi székhelyű Európa Parlament munkája a tagállamok közvéleménye számára alig megfogható. Az állampolgártól beláthatatlanul hosszú út vezet az integrációs piramis csúcsáig. A föderatív célú integrációs szervek ugyanis a nemzeti hatalmi vertikumokra épültek - anélkül, hogy azokat érdemben helyettesítenék. Bár BANGEMANN ([1992] 6. o.) szerint a központosított jogalkotás a korábban nemzeti szinten hozott döntések mintegy 30 százalékát átvállalja, az EU tagállamaiban nem csökkent, hanem éppenséggel megnőtt az integrációs döntések előkészítésével és végrehajtásával foglalkozó kormányzati és parlamenti apparátus.¹⁹ Az integrációs ügyek különféle elágazó és visszakanyarodó döntési pályákat járnak be az Európai Tanács, az Európai Bizottság és az Európai Parlament háromszögében, attól függően, hogy hány lépésben alakítható ki a döntéshez szükséges egyhangúság, illetve egyszerű vagy minősített többség (IZIKNÉ [1994] és KENDE [1994]).

A föderatív modell technokrata tudálékossága és idealista túlzásai, a brüsszeli "szabályozási düh" ellen immár nemcsak az állampolgárok és a nemzeti kormányok lázadnak, hanem a gazdasági integrációt általában szorgalmazó vállalkozók is, mivel a nemzetek fölötti jogalkotást nem piacot bővítő emelőnek, hanem bürokratikus tehernek tekintik, mihelyt az fölöslegesen fékezi a cselekvésüket, és egyébként elkerülhető többlet kiadásokkal jár. Mindez arra enged következtetni, hogy a föderatív megoldás gazdasági szempontból a gyakorlati hasznosság, politikai tekintetben pedig - önmagának ellentmondva - a demokrácia és az átláthatóság követelményén csorbul ki.

Elméleti alapkérdések az EU keleti félperifériájának integrálásával kapcsolatban

A nemzetállamok határainak feloldása mint integrációs cél?

Az integrációelméletnek egyelőre nincs válasza arra a sajátos helyzetre, amely a 20. század végére Közép­ és Kelet­Európában megfogalmazódik, és amely az integrációval szemben legalább három fő feltételt támaszt: először, gyorsítsa meg a régió megszakadt (eltérített, elmaradt) modernizációját; másodszor, segítse Európa újraegyesítését, a kontinens leszakadt keleti felének felzárkózását a fejlett nyugatihoz; harmadszor, mozdítsa elő az - éppen dezintegrálódó - keleti félperiféria szubregionális integrációját.

Az integrációs indítékok és a hatásukra kialakult integrációs elméletek általában az ipari forradalom által életre hívott nemzetállam korlátainak széttörésével kapcsolatosak. A 19. század ez irányú politikai iskolái és a belőlük kifejlődött 20. századi integrációs stratégiák különböző módon próbáltak túllépni azokon az akadályokon, amelyeket a nemzetállam mint konfliktusforrás a gazdasági, politikai és társadalmi fejlődés útjába állított. A polgári demokráciában és a jogrendben hívő föderalizmus az államot, alkotmányával és hatalmi szerveivel együtt, nemzetek fölötti szintre vetítette, ahol is a nacionalizmus kormányok által képviselt és egyenruhákba bújtatott konfliktusait automatikusan megoldottnak tételezi. A mechanikus racionalitással gondolkodó funkcionalizmus az érdekek konfliktusának megoldását vállalja, a közjó szakszerű, nemzetek fölötti megteremtésén fáradozó szervezetek segítségével.

Nem lenne teljes a kép, ha nem említenénk meg a nemzetállamok korlátainak felszámolását ígérő harmadik híres, múlt századi gyökerű elméletet, a marxizmust. Ismert felfogása szerint az országok közötti konfliktusok helyett a fő front a társadalmi osztályok ütközeteinek mezejére helyeződik át, az állam pedig fokozatosan kiürül és elhal. A marxizmusból azonban nem sarjadt modern integrációelmélet, minthogy az, osztályharcos alapállásánál fogva, integrációellenes tan volt.²⁰ Ezért sem termelt ki például a KGST általánosítható, az adott szervezeten kívül is felhasználható integrációelméletet, teóriája csupán a saját létének politikai igazolására szolgált.²¹

Közép­ és Kelet­Európa sajátos integrációs képletének megoldását a nyugati integrációelméletekben kell keresnünk, legalábbis ami a kiinduló pontokat illeti.

A rendszerbeli különbségek problémája

Mind a funkcionalista, mind a föderalista integrációs modellnek lényeges beleértett feltétele a részt vevő államok hasonlósága, annak ellenére, hogy az integráción belüli egyenlőtlen fejlődés, illetve felzárkóztatás problémája - különösen az Európai Közösség második kibővülése óta - jól ismert (például SEERS [1980]). A nemzetgazdaságok összenövésének integrációs eszkalációjában hívő neofunkcionalista iskola abból indul ki, hogy olyan piacgazdaságok kívánnak egyesülni, amelyek fejlettségi szintje nem sokban különbözik egymástól. E föltételezés természetes geopolitikai meggondolásokkal is alátámasztható, hiszen integráció ritkán történik földrajzilag egymással nem érintkező országok között,²² a szomszédok viszont ritkán mutatnak egymáshoz képest lényeges különbséget, legalábbis nem sokkal nagyobbat, mint amekkora az EK különféle adottságú és fejlettségű régiói között eleve fennállt. A hatalmi struktúrák egybeforrasztásának föderalista modellje arra a hipotézisre épít, hogy az integrációban egyesülő államok politikai berendezkedése a polgári demokrácia szabályait követi. E feltétel egyébként a Római Szerződésben is megfogalmazódott mint az Európai Közösséghez való csatlakozás kondíciója.²³

Az EK minden megelőző kibővülése alkalmával vagy a saját centrumát egészítette ki vagy a vele szervesen - katonai, a piaci és tőkekapcsolatok révén stb. - egybeépült nyugati félperifériát integrálta. A keleti kibővülés a korábbiaktól alapvetően különbözik. A legfontosabb új elemeket csupán felsoroljuk, jóllehet mindegyikük bővebb kifejtést érdemelne:

- ez alkalommal az EU átlép egy éles biztonságpolitikai határt, amire eddigi története során nem volt példa;
- az integráció gazdasági rendszerbeli különbségekkel, illetve azok továbbélő vagy lassan halványuló maradványaival kerül szembe;
- a kibővüléssel korábban ismeretlen (bel)politikai kockázatokat kell vállalni, amelyek egy precedens nélküli átalakulási folyamattal kapcsolatosak;
- a gazdasági, politikai és katonai integráció ezúttal gyakorlatilag egyidejűleg, egymással szoros összefüggésben megy végbe;
- az új tagállamok egy másik tömbről szakadnak le, amelynek megbontása az - ideiglenesen vagy tartósan - ottmaradók szempontjából is következményekkel jár;
- végül az integrációnak nemcsak a centrum és a felzárkózó félperiféria között kell végbemennie, hanem integrálni szükséges e félperiféria egymástól elszakított, szétszabdalt vagy széthullott darabjait is, ami szintén új kihívás.

Mindez egyszerre igen soknak, költségesnek, ráadásul kockázatosnak tűnik. Kérdés, hogy a felzárkóztatás e különleges esetére integrációelméleti megfontolásokból milyen módszerek és prioritások ajánlhatók.

Integrációelméleti tézisek a rendszerváltó európai államokra vonatkozóan

A közép­ és kelet­európai régió sajátos integrációs problémáinak megoldására a nyugat­európai integrációelmélet automatikusan nem alkalmazható. Kiinduló tételeinket az integrációs stratégiák azon két ágának fogalomkészletével és tanulságainak felhasználásával fogalmaztuk meg, amelyek az EU eddigi fejlődésére a legerősebben hatottak. Nem alaptalan azzal számolnunk, hogy az EU keleti kibővülése alkalmával az újonnan belépők is elsősorban e két integrációs stratégia valamelyikével találják szembe magukat. Tételeink a kelet­európai régió egészére vonatkoznak, bár igyekeztünk figyelembe venni az érintett országok között meglévő fontos fokozati különbségeket is.

l. A nyugat­európai integrációs centrum és a hozzá felzárkózó közép­ és kelet­európai félperiféria integrálása, az örökölt rendszerbeli különbségekre való tekintettel, a föderatív vagyis alapvetően politikai­intézményi egyesülés módszereivel a gazdaságok közelítése nélkül nem hajtható végre. Ez esetben ugyanis oly mértékű érdekütközések adódnának (például a közös agrárpolitika kialakítása; a közös költségvetési támogatások nagyságrendje, forrásai és elosztása; a munkaerő, az áru, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása stb. területén), amelyek az EU jelenlegi belső érdekegyeztetési alkumechanizmusainak csatornáin nem lennének kezelhetők, ezért szétfeszítenék az integráció politikai kereteit.

2. A gazdaságok funkcionális integrálása sem követheti automatikusan az EK modelljét, vagyis nem kezdődhet a piacok integrálásának oldaláról, mivel ehhez a felzárkózó országokban meg kell teremteni a hiteles piaci szereplőket (nagyrészt a domináns állami szektor átalakítása, reorganizálása, illetve privatizálása útján), ki kell dolgozni a kapcsolataikat szabályozó versenypolitikai szabályozást (beleértve az állami támogatások és a monopóliumok korlátozását, a szellemi tulajdon teljes körű védelmét stb.), valamint érvényesíteni kell a költségarányos árak és bérek piaci szabályozó funkcióit. Mindez gyakorlatilag az első integrációs lépésekkel (ti. a szabad kereskedelem megvalósításával) párhuzamosan történik, a centrum föderatív indíttatású szabályzásának extraterritoriális bevezetésével, ha úgy tetszik, egyfajta szabályozási föderalizmus megelőlegezett alkalmazásával.

3. Az átalakuló országok funkcionális integrálása - a stabilizációs teendőkre és a bizalomépítő lépések elsődlegességére való tekintettel - fordított sorrendben kell hogy kövesse az Európai Unióról szóló szerződés ún. pilléreit. A legelső teendő az igazságügyi és belügyi együttműködés kiépítése a bűnözés kelet­nyugati irányú áradatának lefékezése és az illegális bevándorlás veszélyének kiküszöbölése céljából. Ezután következhet a kül­ és biztonságpolitikai együttműködés alapjainak lerakása. E politikai funkcionalizmus eredményezhet olyan spill over hatást, amely már kellő alapja lehet a gazdaságok szoros integrálásának a gazdasági és pénzügyi unióhoz való felzárkózás számára és egyben meg is gyorsíthatja azt.

4. A belpolitikai stabilizáláshoz és ennek bázisán a politikai funkcionalizmus érvényesítéséhez az átalakuló országokban az integrációs centrum segítségével ugrásszerű gazdasági javulást kell elérni. A kelet­európai országok szempontjából az adott körülmények között ez az integrációs felzárkózás fő célja és értelme. A legfontosabb külső - nagyrészt integrációs - feltételek számukra: először, segélyek, támogatások és kedvezményes hitelek szerzése; másodszor, a kereskedelem hátrányos effektív aszimmetriájának mielőbbi megfordítása, majd ennek nyomán a fejlett európai piacra való szerves beépülés meggyorsítása; harmadszor, a külföldi tőkebefektetések korszerű és vonzó feltételrendszerének kialakítása a centrum szabályozásával összhangban.

5. A közép­ és kelet­európai országok egymás közötti integrációjában föderalista célok kitűzése nem időszerű, minthogy a régióban ez idő szerint antiföderatív tendencia érvényesül. A nemzeti­etnikai önmeghatározás igénye egyelőre kilátástalanná teszi a föderatív integrációs módszerek részleges alkalmazását is, jóllehet elméletben éppenséggel a föderáció kínálna megoldást a fő konfliktusforrás megoldására, az államhatárok által szétszabdalt etnikumok közelítésére.

6. Kisebb regionális egységek integrálása Közép- és Kelet­Európában egy sajátos, követő funkcionalizmus alapján kezdődött meg. E szerint a keleti félperiféria, a fejlett centrum integrációs módszereit másolva és a vele való integrálódás pályáit reprodukálva, a kereskedelem szabadságának megteremtését tűzte célul, ami maga után vonja egyes peremfeltételek (szállítás, környezetvédelem stb.) integrálását. A szubrégió követő funkcionalizmusa akkor vezethet eredményre, ha e követésnek a centrummal összekapcsoló és felzárkóztató jellege fennmarad, továbbá a követő integrálódást sikerül fokozatokra tagolni.

7. Az Európai Unió keleti kibővítése mindaddig nem kezdődhet meg, amíg az EU egyrészt homogén tömbként definiálja önmagát, másrészt tömbként reprodukálja Közép­ és Kelet­Európát. E tömbök fenntartásához mindkét csoporton belül a sereghajtók ragaszkodnak, felbontásuk és differenciálásuk pedig az élcsapatnak áll érdekében. Ahhoz, hogy az átlépés az egyik tömbből a másikba lehetővé váljék, mindkettőt fel kell nyitni.

Az integrációs felzárkózás sémája

Eddigi eszmefuttatásunk alapján megkíséreljük összefoglalni Közép­ és Kelet­Európa integrációs felzárkózásának útjait és módszereit az 1. ábra segítségével LINDBERG-SCHEINGOLD [1970] már bemutatott sémájából (lásd. 738. oldalon) elfogadjuk az integráció területeinek politikai és gazdasági dichotómiáját, viszont a nemzetállam meghaladásának - nem lényegtelen, de partikulárisnak tetsző - kritériuma helyébe komplexebb fogalompárt, az integrációs metodológia föderalista és funkcionalista pólusait helyezzük. Az áttekinthetőség kedvéért az EU mint integrációs centrum az integrálás stratégiáit és módszereit összegező séma közepén foglal helyet. Hangsúlyozzuk azonban azt, hogy e szervezet a valóságban sohasem volt - és feltehetőleg nem is lesz - kiegyensúlyozva a gazdasági és politikai integráció, illetve a funkcionalista és föderalista módszerek választóvonalain. A bemutatott modell lendületes dinamika lenyomata, és cáfolja a néhány éve hirdetett "koncentrikus körök"²⁴ EK­centrikus piramisának kirekesztő immobilitását. Modellünk az excentrikus körök képlete.

Az 1. ábra négy mezője jelzi a fő integrációs pályákat. Az EU keleti kibővülésének küszöbén a legnehezebb az előrehaladás az integrációelméletben feltételezett - és korábban a gyakorlatban is beigazolódott - fő fejlődési vonala mentén, ti. a funkcionális gazdasági integrációtól a politikai föderáció felé. Jelenleg egyaránt problematikusnak tűnik e vonalon - a rendszerbeli szakadékon átlépve - az integrációs szervezetbe bekerülni, illetve a szervezet éléről a föderatív célok irányába továbblépni. Ugyanakkor az európai integráció két sajátos mellékpályája is megnyílik, amelyek az új helyzetben a periféria számára nagyobb integrációs esélyt kínálnak. A rendszerváltó európai államokra vonatkozó téziseink rövid megvilágítása e mátrix logikáját követve szemléletesebbé válik.

A tézisek rövid magyarázata

ad l. A föderatív modell kiterjesztésének időszerűtlensége. Politikai nyilatkozatokból kiolvasható, hogy a teljes jogú integrációs tagságra törekvő közép­ és kelet­európai országok kormányai és politikai pártjainak többsége szinte gondolkodás nélkül vállalná a föderatív végcélt, ezzel is demonstrálva integrációs készségét és - önmagának tulajdonított - integrációs képességét. Valószínű, hogy a felzárkózás jelenlegi szakaszában ehhez kellő társadalmi támogatást is kapnának, azaz egy hipotetikus EU­csatlakozás népszavazásra bocsátásának eredménye jóval meghaladná az EU tagállamaiban elért, már idézett arányokat. Minthogy az EU­n belül is vannak hívei az integráció föderatív továbbfejlesztésének (főként azon körökben, amelyek valamilyen módon a jelenlegi integrációs modell haszonélvezői, például bizottsági tisztviselők, EU­szakértők stb.), számolni lehet a keleti szomszédság föderatív beillesztésére vonatkozó javaslatokkal, ami egyébként az EU­csatlakozás hagyományos módjából szinte automatikusan következik.

Mindazonáltal célszerű ellenállni a föderatív megoldások korai alkalmazásának Közép­ és Kelet­Európával kapcsolatban, minthogy a felek közötti gazdasági érdekkonfliktusok még tárgyalási feladatnak sem mindennapiak. Az EU keleti kibővítése legalább három fronton minden megelőző csatlakozásnál élesebb konfrontációt vetít előre: először is a tárgyaló felek között, azután az EU­n belül az integrációs szervek, az egyes kormányok és az érdekcsoportok kapcsolataiban, végül az EU és a keleti perifériával versengő mediterrán régió viszonyában.²⁵ Ilyen méretű érdekütközések az EU szervezetében nem interiorizálhatók, az EU miniszteri tanácsának nincsenek eszközei a feloldásukra. Súlyos konfliktusok kezelésére a külső országokkal tárgyaló EU­bizottság hivatott, arctalan szakértelmének fegyvereivel és a miniszteri tanácstól kapott mandátumának pajzsával fölvértezve. (Mindez azon a feltételezésen nyugszik, hogy a tárgyalások első hulláma 1997 táján, vagyis a közép­ és kelet­európai átalakulási folyamattal párhuzamosan megkezdődik.) Hozzá kell tenni, hogy nem tekinthető föderatív integrálódásnak - tehát tételünk szerint egyelőre nem alkalmazható eszköznek - az érvényes társulási megállapodások alapján történő szervezeti közeledés, így például a kormányközi szinten létrejött ún. strukturált párbeszéd az EU miniszteri tanácsülései alkalmával. Úgyszintén hasznos előkészítő funkciót tölthetne be az Európai Parlament és a társult országok országgyűlési képviselőinek szorosabb együttműködése. Végül az elemzéseket és javaslatokat készítő EU Bizottsága is alkalmazhatna - rendhagyó módon - e térségből származó szakértőket.

ad 2. A piacépítés szabályozási föderalizmusa. Az EU jogrendjének extraterritoriális alkalmazására az EFTA­val közösen kialakított Európai Gazdasági Térség (EGT) a legjobb példa. E szerződés teremtette meg az EU és a politikai okokból rajta kívülálló, de gazdasági tekintetben vele szorosan integrált nyugat­európai szomszédai között az egységes belpiac kiterjesztésének feltételeit. Ezen az úton indultak el a társult közép­kelet­európai országok is. A társulási megállapodások még csupán az (ipari) szabad kereskedelemhez szükséges versenyszabályok átvételére vonatkozóan tartalmaznak - részben utalásszerű - rendelkezéseket. Várható azonban, hogy az 1994. decemberi esseni csúcsértekezleten elhatározott ún. fehér könyv, amely az EU szándékai szerint a csatlakozás feltételeit fogja tartalmazni, az EGT legfontosabb elemeinek gyűjteménye, mintegy az egységes belpiac "ifjúsági" változata lesz. Ennél többre az EU egyelőre nem is igen vállalkozhat, kivált akkor, ha a fehér könyv általában a társult országoknak készül, differenciálás nélkül. Az integráció jogi akvizítumának kiterjesztését ugyanis elsősorban a következő két probléma hátráltatja.

A piaci viszonyok hazai megteremtése bármely ország piacgazdasági integrációhoz való csatlakozásának természetes előfeltétele. E banálisnak ható igazság kimondása alighanem a legerősebb szelekciós kritériumot takarja a közép­ és kelet­európai régió számára. A tervgazdaságokból örökölt vállalati struktúra gyökeres átalakítása a gazdasági rendszerváltás egyik próbaköve. A privatizációhoz, az állami vállalatok átalakításához és reorganizációjához lehet a Nyugattól technikai segítséget kapni (e tekintetben még a szerény méretű PHARE­program is megfelelőnek tetszik), ám a feladat végigvitele az adott ország gazdasági, jogi­intézményi és politikai szférájának egészét teszi próbára és minősíti.

A piaci viszonyok körébe tartozik az árak és bérek kelet­nyugati szakadékszerű különbségének problémája is. A gyakran nagyságrendbeli eltérések fennmaradásának, illetve lassú csökkenésének mind költségvetési, mind monetáris okai vannak. Minthogy a szovjet típusú tervgazdaságokban a költségektől eltérített, művi árrendszerek a vállalati nyereség durva átcsoportosításával jártak, korrekciójuk csődhullámot és - regionálisan is kumulálódó - foglalkoztatási feszültségeket idézhet elő. Úgyszintén nehéz megszabadulni a költségvetés szociális újraelosztó funkciójától, az elosztási rendszerekhez tapadó szociális előnyök és az ezekkel összefüggő szociális érzékenység miatt. A gazdasági átalakulás során felszökött infláció megfékezése olyan monetáris politikát kényszerít a felzárkózó országokra, amely fenntartja a saját gazdasági teljesítményük rendszerszerűen örökölt relatív leértékeltségét, és rontja a külkereskedelmi cserearányokat. Az alacsony keleti munkabérek lassú emelkedése tartósítja az áru­ és munkaerődömping veszélyét a Nyugat számára, és visszatérően kiváltja protekcionista védekező reflexeit.

ad 3. A politikai funkcionalizmus. A nyugat­európai integrációs folyamat is alapvetően politikai természetű felhajtó erőkből merítette az energiáit. Az integráció biztonságpolitikai­hadiipari fundamentumra épült, amelyet azonban az elméleti munkák mostohán kezelnek.²⁶ A keleti kibővítés alkalmával az EU prioritási sorrendjét - és integrációs fejlődését - tükörképszerűen megfordító politikai spill over hatás alkalmazása a korábbi NATO­Varsói Szerződés katonai konfrontáció és a bipoláris rendszer örökségének kezelése miatt tűnik szükségesnek.²⁷

A nyugat­európai gazdasági integráció az EK genezisének és kibővítéseinek idején a csatlakozó államokban kimondatlanul is adottnak tekintett bizonyos "normális" közrendet, azaz mérsékelt és kezelhető kriminalitást, az ellenőrző és szűrő funkciójukat betöltő (külső) határokat stb. E bizalmi előfeltételek megteremtése Közép és Kelet­Európában az EU­nak is sürgős érdeke, mindenekelőtt a saját belső rendjének védelme szempontjából. Az átalakuló országok egyelőre szinte tehetetlenül állnak a centralizált rendszerek és a politikai okokból szorosan őrzött határok megszűntét követő bűnözési áradattal szemben, amit nyugati segítség nélkül aligha fognak megfékezni.

A következő lépés a térség biztonságpolitikai státusának tisztázása. E kérdés hordereje ezúttal is túlnő az európai integráció problémakörén. A NATO kibővítése és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) új szerepének kialakítása nemcsak az EU, hanem Oroszország és az Egyesült Államok külpolitikai (sőt fontos belpolitikai) problémája. A nyugati biztonságpolitikai ernyő kiterjesztése a csatlakozó közép­kelet­európai országok elhatárolódását demonstrálná a délebbre és keletebbre tapasztalható destabilizálódástól, és az etnikai­vallási konfliktusok tűzfészkeinek tovaterjedésével szemben kínálna védelmet. Ám a tünetegyüttes részben a piaci viszonyok normalizálásának regionális méretű gyorsításával, valamint az igazságügyi és belügyi együttműködés fejlesztésével is orvosolható. Káros biztonságpolitikai mellékhatásokkal járna, ha különféle, kétségkívül veszélyes, ám nem katonai természetű fenyegetésekkel (bűnözéssel, terrorizmussal, etnikai konfliktusokkal stb.) szemben a szóban forgó országok katonai védelmet keresnének. Oroszország sem kezelhető egyszerűen egy pozícióit vesztett, ám (éppen ezért) potenciálisan fenyegető nukleáris katonai hatalomként, hanem sokkal inkább a gazdasági­politikai átalakulás valamennyi terhét centrális birodalmi helyzeténél fogva halmozottan és kontinentális méretei szerint felnagyítva produkáló, soknemzetiségű, átalakuló államként. A hanyatló hatalom katonai szempontból annál veszélyesebb, minél inkább magára marad az átalakulás problématömegének megoldásában. A "köztes Európa" biztonságpolitikai státusának kialakítására konfliktusos modellek sokkal kevésbé alkalmasak, mint a nagyhatalmak közötti kooperatív megoldások.

ad 4. A gazdasági stabilizálás támogatása. Az átalakuló gazdaságú országok stabilizálásához nagyarányú külső segítségre is szükség van. A nyugati nyitás óta eltelt fél évtizedben a régióban nettó erőforrás­kiáramlás figyelhető meg. (A kereskedelmi mérleg növekvő deficitjét és az adósságszolgálatot Magyarország esetében sem ellensúlyozza a nyugati tőke importja és a segélyek összege.) A PHARE­program mind a keretek és felhasználási jogcímek korlátokkal határolt volta, mind a donorokhoz visszafolyó magas hányad, mind pedig az igénybevétel bürokráciája miatt csalódást okozott. Nagyobb szabású és konkrét célokhoz kapcsolódó segélyprogramok szükségesek, amelyek a recipiens országok kormányzati és vállalkozói köreit is mozgósítják (például a transzeurópai szállítási és energiahálózatok keleti kiterjesztésével kapcsolatban, aminek első jelei az esseni csúcs állásfoglalásában már feltűntek).²⁸

A piacra jutás szabályozása a felzárkózó közép­ és kelet­európai országok esetében még mindaddig preintegrációs szakaszban van, amíg a viszonylag frissen megkötött, illetve hatályba lépett társulási szerződések szerint az ipari szabad kereskedelem feltételeinek kialakítása folyik. A megállapodásokban foglalt átmeneti időszak feladatai között szerepel egyrészt a kereskedelem klasszikus (ex ante) akadályainak lebontása, másrészt az alkalmazható ex post védekezés gyakorlatának kialakítása, harmadrészt a szabad kereskedelemhez szükséges versenyszabályok kidolgozása. E három, logikailag egymásra épülő lépés együttesen már integrációs pályát jelez. Az ex ante akadályok felszámolásának fő feltétele ugyanis a biztonságosan alkalmazható ex post védekezés, ez utóbbi pedig akkor válik okafogyottá, ha az összekapcsolt piacokon homogén versenyszabályok érvényesülnek. Az EU­társulásoknak e fejlődést kellene meggyorsítaniuk ahhoz, hogy a közép­ és kelet­európai országok kikeveredjenek a piacra jutás fordítva működő effektív aszimmetriájának csapdájából²⁹ és megérjenek a piaci típusú integrációra. A gyorsítás nem az ex ante akadályok aprólékos lebontási programjának egy­két évvel való lerövidítését jelenti, hanem teljes eltörlésüket és sürgős továbblépést az aszimmetrikus ex post védekezés, majd pedig az egységes versenyszabályok irányába.

A külföldi tőke megtelepedését előmozdító feltételek a funkcionális integráció kitüntetett területe. A külföldi beruházások nyereségességét a relative alacsony kelet­európai munkabérek növelik, ám ezt az előnyt a magas közterhek, az adók, továbbá a vámok és importilletékek részben lefaragják. A fennmaradó versenyelőny értékét az alacsony termelékenység tovább csökkenti, viszont az olcsó energiaárak, szállítási költségek és a devizaárfolyam dömpingeffektusai fokozzák (RICHTER [1993] 10-11. o.). A nyugati beruházók a periféria komplex versenyelőnyére építenek, ugyanezt külföldi versenytársaik és az ipar áttelepülésétől tartó nyugati politikusok kifogásolják. E versenyelőnyt belátható időn belül aligha fogja lefaragni az integráció kiegyenlítő mechanizmusa, minthogy annak - elméleti - érvényesüléséhez mind a négy tényező (munkaerő, áru, szolgáltatás, tőke) szabad áramlásának akadálytalan teljesülése lenne szükséges (SEERS [1980]). Az említett dömpinghatások fennmaradása továbbra is vonzza a külföldi tőkét, viszont késlelteti az integrációhoz való közeledést.

ad 5. A föderáció akadályai Közép­ és Kelet­Európában. Erősen valószínű, hogy amilyen lelkes támogatást kapna a keleti félperiféria országaiban egy népszavazás alkalmával az EU­csatlakozás, olyan ingerült elutasításban részesülne a szomszédokkal való föderáció. A marxista alapú államszocialista rendszerek összeomlása nyomán e régióban három föderatív államalakulat esett szét. A korábbi kilenc ország (hét VSZ­tagállam, Jugoszlávia és Albánia) helyett mintegy háromszor annyi jött létre. Túlnyomó részük (több mint húsz ország) föderatív államok utódképződménye, közülük jó néhányan fegyveres konfliktusok keretében próbálják vadonatúj határaikat elismertetni, megvédeni vagy módosítani. Ezek föltételezhetően a legkevésbé hajlanak újabb föderatív megoldásokra. A változatlan formátumú államok (Lengyelország, Magyarország, Románia stb.) jelenlegi határainak nagy része csupán háromnegyed évszázada alakult ki, azaz egyidős az életképtelennek bizonyult föderációkkal. A szovjet internacionalizmus elvonulása óta ezek az országok is előszeretettel bizonygatják történelmileg friss határaik "jogosságát", avagy a másik oldalról nézve "igazságtalanságát". A kétoldalú alapszerződésekben a határok minősítése vagy megváltoztathatatlansága érzékeny kérdésnek bizonyul, ez pedig arra utal: e határvonalak nem hegedtek be oly mértékben, hogy föderatív feloldásuk napirendre tűzhető lenne. A föderációnak elemi előfeltétele a részt vevő országok mély szolidaritása, az egyesülés politikai szándékának erős konvergenciája.

ad 6. A "követő" funkcionalizmus. Az egymásra utalt, egymással szomszédos közép­ és kelet­európai országok szubregionális integrációja a centrumhoz való felzárkózás próbája, sőt előfeltétele. E folyamat az átalakulással párhuzamosan megkezdődött. Az ún. visegrádi országok Közép­európai Szabad kereskedelmi Megállapodása (CEFTA) valójában nem más, mint a tagállamai által az EK­val, illetve az EFTA­val kötött megállapodások szabad kereskedelmi feltételeinek szubregionális reprodukciója. E tett helyeselhető, amennyiben az EK­kapcsolatokban alkalmazott preferenciális elbánás kiterjesztése a szomszédokra (illetve azok egy részére) - ha késve is - megakadályozza az egymás közötti kereskedelem elsorvadását. Kifogásolható viszont az, hogy - az EK kifejezett bátorítása ellenére - a szubrégióban a kereskedelem ex ante akadályainak lebontása vontatottan halad. Sem politikai, sem integrációs, sem technikai akadálya nem lenne annak, hogy például a CEFTA sokkal egyszerűbb lépésekkel érje el a szabad kereskedelmet.³⁰ Az EK­tól eltanult, aprólékos és több szakaszra bontott vámleépítés egymásra való alkalmazása - különös tekintettel a szóban forgó árucsere csekély piaci részesedésére, valamint a megelőző, KGST­beli vámmentességre - nem indokolt. Úgyszintén indokolatlan, sőt kereskedelemeltérítő hatása miatt kifejezetten káros az a lassúság és bizonytalankodás, ahogyan a szubrégió további országainak bekapcsolása történik a preferenciális kereskedelembe. Az a tény például, hogy a többoldalú CEFTA­val szomszédos országok csupán kétoldalú megállapodásokkal csatlakozhatnak a kibontakozó preferenciális rendszerhez (és következésképpen egymáshoz is), nemcsak a nemzetközi tárgyalások számát szaporítja fölöslegesen, és a megállapodások végrehajtását bonyolítja, hanem rávilágít a közép­kelet­európai szubrégió széttagoltságára, az együttműködési készség fejletlenségére.³¹

A "köztes Európa" országait az átalakulás kezdete óta az a félelem szorongatja, hogy az egymás közötti kooperáció fokozása a nyugati felzárkózás esélyeit rontja. E nézet kétszeresen is téves. Egyrészt a nyugati integrációs centrum nem a tőle való leszakadás, hanem éppen ellenkezőleg: a magasabb fokozatú integrációra való érettség jelének tekinti a szubregionális együttműködés fejlődését. (Ráadásul az EU kifejezetten tiltakozik az ellen, hogy civakodó szomszédok megoldatlan konfliktusait "importálja" a szervezetbe.) Másrészt a volt "szocialista" országok új tömbösítése és kollektív távoltartása - aminek kétségtelen jelei tapasztalhatók - nem azon fordul meg, hogy a kérdéses országok miként kooperálnak egymással, hanem az EU saját érdekein múlik, amit a "köztes Európa" államai - kivált külön­külön - aligha képesek befolyásolni.

ad 7. A tízek blokkja és a két tömb felnyitása. Miközben az EU a - saját akaratából - kívülmaradt Svájcot vagy Norvégiát tagállamként valószínűleg bármikor felvenné, Közép­ és Kelet­Európa kezelése ismét blokkszerű és ebből következően óvatos.³² Az 1994. decemberi esseni csúcsértekezlet dokumentuma szerint, és nyomában valószínűleg a további integrációs lépések során is, az EU egy csoportnak tekinti a közép­ és kelet­európai "tízeket".³³ Látnivaló, hogy e régió határait nem a gazdasági, kulturális vagy politikai fejlődés azonossága, a nyugat­európai integrációhoz való kötődés hasonló tartalma vagy belső szubregionális kapcsolódások húzták meg, hanem a fél évszázaddal korábbi szovjet expanzió.³⁴ Az "európai társulások" jelenleg azt az övezetet ölelik fel, amelyben a Nyugat integrációs eszközökkel is útját állja az orosz befolyás visszaállításának, és a korábbi VSZ (orosz) ütköző zónát a saját oldalán próbálja stabilizálni. E politikai blokk képzése gazdasági szempontból azért hátrányos, mivel megsokszorozza az EU számára a stabilizáció és az azt követő integrációs modernizáció terheit, ráadásul egybemossa a több fokozatra tagolható felzárkóztatási feladatokat. Valódi integrációs pálya akkor nyílik meg a "köztes Európa" országai számára, ha az EU elérkezettnek látja az időt kisebb csoportok differenciált kezelésére. A közép­ és kelet­európai országok közötti reális fokozati különbségek az átalakulási folyamat előrehaladásával mind élesebben fognak látszani. A "társult blokk" szegmentálására reményt ad az EU­n belül megindult differenciálódási folyamat.

Az integráció oszlopai, az alapító Németország és Franciaország 1994 őszén egyszerre röppentette fel a "kétsebességes" EU gondolatát.³⁵ Nemcsak az figyelemre méltó, hogy az - egyébként ismert és rendszeresen visszatérő - ötlet³⁶ immár az integráció centrumából hangzik el, hanem azon belül is a politikaformálás csúcsairól, a kormányzó pártok legmagasabb köreiből. A többfokozatú, sőt az "ŕ la carte Európa" eddig is létező valóság volt a föderatív ihletésű EU­n belül, de politikailag kezelhető formát öltött,³⁷ azaz nem vezetett a tagállamok osztályozásához.³⁸ Kelet­Európa belépésének távlati lehetősége viszont olyan mértékű különbségeket jelez, amelyek már nem söpörhetők a látszólagos homogenitás politikai leple alá, hanem néven nevezendők. Az EU centrumát a keleti szomszédok csatlakozásának közeledése lökte ki a politikai homogenitását még tizenöt taggal is szemérmesen őrző szervezetből, mintegy előre űzve a legfejlettebb államokat a saját maguk által kijelölt integrációs úton.

Nyilvánvaló a párhuzam: a nagyra nőtt tömbökből mindkét oldalon a magasabb sebességre is képes élcsapat kívánkozik előbbre lépni, minthogy a homogén feltételek az ő haladásukat fékezik: az EU­ból Németország, Franciaország és a közéjük zárt Benelux, a "társult" európai tömbből pedig elsősorban a cseh­lengyel­magyar hármas. Az EU "kemény magjának" viszonylag könnyebb a helyzete, ugyanis a kiugrás forgatókönyve adott: a maastrichti uniós szerződés teljesítését kell vállalni, netán gyorsított ütemben, hogy az elkülönülés még biztosabb legyen. A közép­európai élmezőny viszont részben homályos, részben szélesebb körnek címzett - blokkosító - feltételek útvesztőjében próbál egy politikailag meghatározott és gazdaságilag is körülhatárolt csoportból átlépni egy másik, pontosabb jogi és gazdasági kritériumok által definiált és politikailag úgyszintén nehezen nyíló tömbbe. A manőver sikeréhez nem elegendő bejáratot vágni a célba vett nyugati erődön, hanem az "előre menekülés" számára kijáratot is kell nyitni a keleti tábor falán. Az egyik feladat nehezebb, mint a másik. Biztató jel, hogy az EU­n belül megindult a szegmentálódás. Ezt követheti a társult európai országok kezelésének tagolása. Az egyik "tojásból" csak úgy lehet átjutni a másikba, ha mindkettőt feltörik!

Hivatkozások

BALASSA, BÉLA [1962]: The Theory of Economic Integration. George Allen and Unwin, Ltd, London.

BALÁZS PÉTER [1993]: Adalékok a közép­ és kelet­európai gazdasági átalakulás nemzetközi feltételeihez. Közgazdasági Szemle,12. sz.

BALÁZS PÉTER [1995]: Modernizáció és retardáció. Előadás a XXXII. Közgazdász­vándorgyűlésen, Gazdaság,1. sz.

BANGEMANN, M. [1992]: L'Europe contre la "furie régelementaire". Revue du Marché Unique Européen.

BRUGMANS, H. [1969]: La pensée politique du fédéralisme. A. W. Sijthoff­Leyden, Leyden.

COUDENHOVE-KALERGI, R. N. [1988]: Pan­Europe. Presses Univesitaires de France, Párizs.

DELMAS, C. [1970]: Historie des projets d'unification politique de l'Europe 1815-1970. UGA, Brüsszel.

DENIAU, J. F. [1978]: L'Europe intérdite. Éditions du Seuil, Parizs.

DIENES-OEHM, E. [1991]: Magyarország és a közösségi tagság. Külgazdaság, 3. sz.

FONTAINE, P. [1974]: Le Comité d'action pour les Etats­Unis d'Europe de Jean Monnet. Centre de recherches européennes, Lausanne.

FRIIS, L. [1995]: Challenging a Theoretical Paradox: The Lacuna of Integration Policy Theory. CORE Working Paper 2, Koppenhága.

HAAS, E. B. [1964]: Beyond the Nation­State, Functionalism and International Organization. Stanford Univesity Press.

IZIKNÉ HEDRI GABRIELLA [1994]: Az Európai Unió intézményi és döntéshozatali rendszere 1994­ben. Közgazdasági Szemle, 7-8. sz.

KENDE TAMÁS [1994]: Az Európai Közösség Bizottsága a közösségi döntéshozatalban. Európa Fórum, 3. sz.

KELSTRUP, M. [1992]: European Integration and Political Theory. Megjelent: Kelstrup, M. (szerk.): European Integration and Denmark Participation c. kötetben. Copenhagen Political Studies Press.

KEOHANE, R. O. [1989]: International Institutions and State Power, Westview Press.

LEVI, L. - MONTANI, G. - ROSOLILLO, F. [1989]: Trois introductions au fédéralisme. Istitut d'études fédéralistes Altiero Spinelli, Ventotene.

LENIN, V. I. [1977]: Válogatott Művek. Kossuth, Budapest.

LINDBERG, L. N.-SCHEINGOLD, S. A. [1970]: Europe's Would-be Policy. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

MITRANY, D. [1946]: A Working Peace System. Royal Institute of Foregin Affairs, London & New York.

MOLLE, W. [1990]: The Economics of European Integration (Theory, Practice, Policy). Dartmouth.

RICHTER SÁNDOR [1993]: East­West Trade Under Growing Western Protectionism. Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche, Forschungsbericht No. 198.

SEERS, D. [1980]: Theoretical Aspects of Unequal Development at Different Spatial Levels. Megjelent: Seers, D.-Vaitsos, C. (szerk.): Integration and Unequal Development, The Experience of the EEC, The Macmillan Press Ltd., London.

SPINELLI, A.-ROSSI, E. [1982]: Il. Manifesto di Ventotene. Guida Napoli.

VAN HELMONT, J. [1986]: Options européennes 1945-1985. Collection Perspectives européennes, Bruxelles-Luxembourg.

VINER, J. [1950]: The Customs Union Issue. Carnegie Endowment, New York.

VOYENNE, B. [1976]: Histoire de l'idée fédéraliste. Presses d'Europe, Párizs.

WALTZ, K. [1979]: Theory of International Politics. Reading.

² A nyugat­európai integrációs folyamatot elemző elméletek ma lényegében három fő ágra oszthatók: az itt tárgyalt neofunkcionalista, továbbá a realista és a liberális elméletek csoportjaira. Mindhármon belül számos iskola létezik, például az integrációellenes neorealizmus (fő forrása WALTZ [1979] könyve), a szintetizált elméletnek is felfogható neoliberális institucionalizmus (fő alakja Keohane), a liberális kormányközi "elméleti szintézis" (megalkotója Andrew Moravcsik) stb. A különféle integrációelméletek rendszerezésére tesz kísérletet egy meghatározott kérdés, nevezetesen az állam szerepe szempontjából FRÜS [1995].

³ A legtöbb integrációelmélet eleve "integrációpárti". Az apologetikus elméletek kevésbé bizonyultak alkalmasnak az integrációs folyamat megmagyarázására és folytatásának előrejelzésére, mint a "kincstári optimizmussal" kevésbé fertőzött, kritikai teóriák (lásd például KELSTRUP [1994], 32. o.)

⁴ Schanck szerint a tudomány története olyan "domináns metaforák" története, amelyeket más területről kölcsönöztek, mint amelyen azokat használják, idézi HAAS [1964], 5. o.

⁵ Coudenhove­Kalergi gróf 1923­ban meghirdetett, arisztokratikus bázisú, idealista mozgalmát (COUDENHOVE-KALERGI [1988]) a II. világháború után Európában - tudomásunk szerint egyedül Habsburg Ottó Páneurópai Mozgalma folytatta. E mozgalom, a történelmi nosztalgiára, sőt bizonyos nem titkolt legitimista, illetve monarchista érzelmekre építve, a kelet­európai politikai változások után éppen Magyarországon lett a leginkább népszerű.

⁶ Összehasonlító elemzésüket lásd például HAAS [1964], 3-126. o.

⁷ Az elsősorban olasz­német bázisú Európai Föderalisták Szövetsége (UEF), illetve Ifjú Európai Föderalisták (JEF) mozgalma főként a nyugat­európai integráció születésekor és első egy­két évtizedében gyakorolt hatást a közvéleményre, illetve hallatta hangját a fontosabb integrációs események kapcsán.

⁸ A funkcionalizmus és neofunkcionalizmus fokozati szétválasztásához hasonlóan indokolt lenne például a föderáció és a konföderáció fokozatainak megkülönböztetése is, hiszen a konföderáció gondolata, amelyet De Gaulle már 1952­ben javasolt (VAN HELMONT [1986] 43. o.), a kelet­európai politikai változások idején ismét felbukkant, ezúttal Mitterand elgondolásaként. A nemzetállam meghaladásának kérdése az integrációelméletek osztályozásának egyik lényeges, de nem kizárólagos kritériuma stb. (lásd az 1. ábrához fűzött magyarázatainkat).

⁹ A vámunió mint a nemzetgazdaságok egyesítésének eszköze, a II. világháború után nemcsak Nyugat­Európában, hanem az Egyesült Államokban is érdeklődést keltett (lásd például Viner (1950]), holott ugyanebben az időben indult útjára, elsősorban amerikai kezdeményezésre, a világkereskedelem liberalizálásának szabály- és intézményrendszere. Mindkét esetben a kereskedelem liberalizálásának egy­egy modelljéről van szó, regionális, illetve globális felfogásban.

¹⁰ A közös szállítási politikát, amelyet a Római Szerződés ugyancsak előirányzott, csupán jelentős késéssel sikerült elindítani, megvalósítása az egységes belső piac célkitűzései köze is bekerült.

¹¹ Megjegyzendő, hogy a "közös piac" alapjául szolgáló vámunió elsődleges rendeltetése nem a később kibontakozó importvédelmi funkció volt, hanem a belső kereskedelem klasszikus akadályainak felszámolása az EGK hat tagállama között. A külső vámok egységesítése csakúgy, mint az azonos versenyszabályok kidolgozása, eredetileg főként a belső versenyfeltételek uniformizálását szolgálta. Ugyanígy az EGK agrárpolitikájának hírhedtté vált importkirekesztő mechanizmusai is csak folyamatosan fejlődtek ki, minthogy az integrációs szabályozás eredeti célja a "közös piacon" kibontakozó belső versennyel szembeni egységes védőháló kialakítása volt.

¹² Említést érdemel, hogy az "Európai Egyesült Államok" gondolatát a német­francia együttműködésre alapozva Churchill is fölvetette 1946. szeptember 19­én Zürichben, a legcsekélyebb föderalista meggyőződés nélkül, a kontinens politikai egyensúlyát szem előtt tartva (VAN HELMONT [1986],15. o.).

¹³ Például Svédországban a csatlakozás után sem lehet semmibe venni azt a tényt, hogy a lakosság 46,8 százaléka nemmel szavazott az EU­tagságra, Norvégiában pedig azt, hogy a belépésre 47,8 százalék mondott igent.

¹⁴ Jellemző a föderalista felfogásra a közösségi joganyag elnevezése is. Az EU valamennyi hivatalos nyelvén használatos francia acquis communautaire az egységes jogalkotás eredményeit "közösségi akvizítumnak", vívmánynak nevezi, azaz hangsúlyozottan értékként prezentálja azt.

¹⁵ Például a bizottság 1677/88 (EGK) sz. rendelete előírta a forgalomba hozható uborka görbületét, hosszát stb. (EK Hivatalos Lapja, L 150 szám, 1988. június 16. 21. o.).

¹⁶ A szubszidiaritás követelményét az unió egészére vonatkozóan az Európai Unióról szóló szerződés 3b cikke mondja ki.

¹⁷ Az 1992. június 2­i, első dániai népszavazás kudarcának okai között említik azt a félresikerült akciót, amikor a kormányzat valamennyi háztartás címére elküldte a maastrichti uniós szerződés tervezetének teljes szövegét. A terjedelmesjogi instrumentum nagy visszatetszést keltett a puritán dán állampolgárok körében.

¹⁸ Az Egységes európai okmány 1987­től, az Európai Unióról szóló szerződés pedig 1994­től bővítette az Európai Parlament állásfoglalásának lehetőségeit. (Részletesen lásd IZIKNÉ [1994].)

¹⁹ Az új tagállamokban - legújabban például Ausztriában - megfigyelhető az EK­hoz (EU­hoz) való csatlakozás után az integrációs tanácskozások és döntések előkészítésével és végrehajtásával foglalkozó kormányzati apparátus hirtelen felduzzadása.

²⁰ Lenin szerint az "európai egyesült államok" jelszava téves, megvalósítása "a kapitalizmus fennállása mellett vagy lehetetlen, vagy reakciós", aki ebben hisz, az "proudhonista, bárgyú kispolgár és filiszter" (LENIN [1977] I. kötet, 432-436. o.)

²¹ Felfogásunk szerint a KGST elmélet nélküli integrációs szervezet volt, jóllehet a szocializmus politikai gazdaságtana próbálta elméleti úton is alátámasztani, sőt BALASSA ([1962], 8. o.) is megemlíti mint a totális hatalmak "dirigista" integrációjának példáját. Nézetünk szerint a KGST, politikai­katonai érdekek alapján, a szovjet hatalom által fenntartott hadigazdaságba integrálta a tagállamok gazdaságait (Részletesebben lásd BALÁZS [1995].)

²² Ellenpélda az EFTA, amely - mintegy az EK negatív lenyomataként - a centrális helyzetű európai integrációs szervezeten kívül maradt nyugat­európai országokat gyűjtötte össze. A szervezeti különállás ellenére a gazdasági reálfolyamatok - kereskedelem, tőkebefektetés, kutatási­fejlesztési kapcsolatok stb. - az EFTA­tagállamait is egyértelműen az EK által alkotott centrum köré rendezték.

²³ A demokratikus politikai berendezkedés kritériuma a korábbiakban csupán az EK déli kibővítését késleltette addig, amíg a spanyol, portugál és görög diktatúrákat nem váltotta fel "szalonképes" politikai rezsim. Az EK­hoz való csatlakozás kimondott és beleértett feltételeiről lásd DIENES-OEHM [1991].

²⁴ A "koncentrikus körök" képét Delors vezette be, lásd pl. az Európai Parlamentben 1990. január 17­én mondott beszédét. E konstrukció - az akkori helyzetben - mind az EFTA államait, mind az EK iránt érdeklődő egyéb európai országokat a Közösség zárt, belső körén kívül helyezte el.

²⁵ A mediterrán és a kelet­európai régió hasonló kezelésének igénye az EU részéről már az 1994. december 9-10­i esseni csúcsértekezletre is rányomta a bélyeget. Például a PHARE- segélyprogram globális összegét azért nem sikerült emelni, mert a mediterrán régiót pártoló déli EU­szárny ehhez nem járult hozzá.

²⁶ Ennek oka lehet az a tény, hogy a NATO szélesebb körben és korábban - már 1949­ben - létrejött, az Európai Védelmi Közösségnek az ESZAK­kal párhuzamos létrehozása azonban kudarcot vallott. Ezenkívül a megelőző katonai szembenállás rossz emlékének felidézését politikai okokból kerülték, ezért annak következményeit is tapintatosan kezelték az új integrációs partnerek között. A katonai indítékot az elméleti elemzés inkább a gazdasági oldaláról ragadta meg, és a szén­ és acélágazat egyesítésének ez irányú spill over erejét dicsérte.

²⁷ E felismerést tükrözi például Edmund Stoiber bajor miniszterelnök javaslata a "kétlépcsős" EU­tagságra vonatkozóan (Magyar Hírlap, 1994. december 19. 3. o.).

²⁸ A közép­ és kelet­európai országok jövőbeli EU­csatlakozását előkészítő "stratégia" IX. Szállítás c. fejezete "további munkálkodást" javasolt nyolc olyan vasúti, közúti és energiahálózati projekten, amelyek volt KGST­országokra is vonatkoznak. Közülük egy - a Trieszt­Kijev közötti közúti és vasúti összeköttetés - Magyarországot is érinti (Europe, 1916. sz. 1994. december 14.).

²⁹ Az ex ante akadályok lebontása formálisan az átalakuló országok javára aszimmetrikus, amennyiben az EU gyorsabban és szélesebb terjedelemben számolja fel azokat. Ezt az aszimmetriát azonban a versenyképességbeli különbségek és egyéb tényezők bőségesen ellensúlyozzák (részletesen lásd BALÁZS [1993]), ami az EU javára mutatkozó nagyarányú kereskedelmi aktívumhoz vezetett. Ráadásul az EU mindeddig kitért az elől, hogy az ex post védelem tekintetében is méltányos aszimmetriát vállaljon, illetve érvényesítsen.

³⁰ Az adott esetben elegendőnek tetszett volna az ipari termékek vámjainak azonnali és általános megszüntetése mellett egyetlen kivételi lista az érzékenyebb termékcsoportok lassúbb ütemben lebomló vámjairól és egy gyorsan bevethető, megerősített védzáradék az importtal kapcsolatos káros hatások elhárításara és a szükségessé váló átmeneti piacvédelemre.

³¹ például a magyar­szlovén szabad kereskedelmi megállapodás 128 oldalnyi terjedelméből maga a megállapodás csupán 9 oldalt tesz ki, a többi vagy átmeneti rendelkezés, vagy EU­, illetve CEFTA­szabályozások reprodukálása (Magyar Közlöny, 128. sz. 1994. december 28. 4490-4618. o.). Hasonló szerződéseket Szlovénia külön­külön kötött a CEFTA tagállamaival.

³² Semmilyen megkülönböztető jele nincs például annak, hogy két ország, Magyarország és Lengyelország benyújtotta csatlakozási kérelmét az EU­hoz. Megjegyzendő, hogy miután Magyarország 1994. április 1­jén és Lengyelország 1994. április 8­án átadta a belepési szándékát tartalmazó levelet az EK Tanács soros elnökének, Václav Klaus cseh miniszterelnök a The Economist (1994. szeptember 10., 33-34. o.) számára írt cikkében kifejtette, hogy "az átmenet problémáinak egyike sem az országok kis méretével kapcsolatos, ezért aligha várható, hogy megoldásukat egy nemzetek fölötti európai szervnél kellene keresni".

³³ A "tízeket" a visegrádi országok - Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Magyarország -, a három balti köztársaság, valamint Románia, Bulgária és Szlovénia alkotja.

³⁴ Szlovénia az egyetlen, amely a saját fejlődése folytán adódott hozzá e csoporthoz.

³⁵ Wolfgang Schäuble, a CDU frakcióvezetője 1994. szeptember 1­jén terjesztette elő a Bundestagban a Gondolatok az Európa politikáról című dokumentumot, amelyet egyébként az újszerű integrációs ötleteiről ismert Karl Lamers, a CDU/CSU frakció külpolitikai szóvivője fogalmazott. Eduard Balladur francia miniszterelnök ugyanaznap hasonló tartalmú interjút adott a Le Figarónak. (Europe, 6306. és 6307. sz. 1994. szeptember 2. és 3.).

³⁶ Lásd például: Two­speed Europe? (The Economist, 1992. oktober 3., 13. o.) vagy Alain Lamassoure cikkét: Europe 96: pour un nouveau contrat fondateur (Le Monde, 1994. május 31., 3. o.).

³⁷ A "több sebesség", illetve a differenciált integráció létezését nemcsak az Európai Unióról szóló szerződés brit és dán kivételei jelzik, hanem például az EU költségvetésének nettó befizetői és nettó haszonélvezői közötti fokozati különbségek vagy a déli kibővülést követő, hosszabb átmeneti kivételek. Az ŕ la carte részvételt, vagyis az integráció különféle szegmenseiből való válogatás lehetőségét bizonyítják például a schengeni egyezményben vagy a Nyugat­európai Unióban részt vevő tagállamok különféle szűkebb körei.

³⁸ A CDU Schauble nevével elhíresült dokumentumával szemben az volt a legfőbb kifogás - és utólagos szabadkozás tárgya -, hogy megnevezte a leendő "kemény mag" résztvevőit, ti. Németországot, Franciaországot és a Benelux államokat, és ezáltal mintegy kirekesztette a többi EU­tagállamot azon lehetőségből, hogy csatlakozzanak a gyorsabban haladó centrumhoz.