Közgazdasági Szemle, XLII., évf.,1995. 3. sz. (301-319. o.)
Heller Krisztina a közgazdaságtudományok kandidátusa.
A jövõ szempontjából még nem lehet a helyzetét egyértelmûen megítélni. A technológiai és a nemzetközi tendenciákat figyelembe véve, arra kell számítani, hogy a mai helyzet nem lesz "jövõt álló", és a beépített dinamizmusoknak (a privatizált kockázatoknak) köszönhetõen tovább fog változni. A továbbfejlõdés kulcskérdése valószínûleg az, hogy az állam hogyan találja meg a megfelelõ szerepet a szabályozásban, és a részben objektív, részben pedig nem szükségszerûen felmerülõ problémák kezelésében, illetve hogy képese a várható távközlési piaci mozgásokat "rásegíteni" az általános trendek hullámaira.
Több évtizedes európai "sereghajtó szerep" után, az utóbbi öthat évben a magyar távközlésben a nemzetközi gyakorlatban is szokatlan mértékû mennyiségi és intézményi változás történt. A reformfolyamat az 1993-1994es évek fordulója körül csúcsosodott ki, amikor a korábbi, monopolhelyzetben lévõ távközlési szolgáltató helyét mintegy varázsütésre majdnem annyi szolgáltató foglalta el, mint amennyi az Európai Unióban mûködik.
A változásokhoz tartozik az is, hogy a Magyar Távközlési Vállalat (Matáv) az 1991 és 1993 között eltelt három év során fele annyi új telepfõvonalat létesített, mint amennyit a Magyar Posta száz év alatt összesen létrehozott.
Annak ellenére, hogy a távközlési reformok 1989 óta állandóan a kormányzat napirendjén voltak, a kialakult helyzetet senki sem vallhatja magáénak: a dolgok "maguktól történtek meg" anélkül, hogy bárki éppen ezt fogalmazta volna meg célként. Elérkezett annak az ideje, hogy feltegyünk néhány kérdést: hogyan alakult ki a jelenlegi helyzet, hogyan értékelhetjük a kialakult helyzetet a jövõ szempontjából. A kérdésekre adott válasz nemcsak a távközléstörténelemnek lehet(ne) egy érdekes fejezete, hanem segítséget nyújthat a közeljövõ távközlési politikájának kialakításához is.
Ennek a tanulmánynak az a célja, hogy egyrészt megmagyarázza és értékelje a reformok eddig megtett útját, másrészt pedig elemezze a kialakult helyzetet a továbbfejlõdési potenciál szempontjából.
A telefonszolgáltatás területén az elmúlt három évben produkált és az elkövetkezendõ nyolc évre a koncessziós szerzõdésekben vállalt 15-20 százalékos fejlesztési ütem nemzetközi összehasonlításban is figyelemre méltó. Ez az ütem nemcsak azt jelenti, hogy több kelet és középeurópai országot rövidesen lehagyunk, hanem azt is, hogy az ezredfordulóra megközelíthetjük a mai nyugateurópai színvonalat.
Ami a jogszabályi kereteket illeti, ma Magyarországé az egyik legliberálisabb európai távközlési szabályozás. Ugyan létezik szolgáltatási monopólium, illetve a szolgáltatók számának hatósági korlátozása, de csak ott, ahol ennek komoly oka van. (Például a mobilrádiótelefon és a személyhívószolgáltatás esetében az e célra rendelkezésre álló frekvenciák szûkössége.) A hagyományos telefon esetén a monopoljogot gazdaságilag tették szükségessé az - üzleti szempontból egyébként irracionálisnak számító - igen magas fejlesztési követelmények.
A jogi értelemben vett, területileg - azaz horizontálisan - osztott szolgáltatási monopólium (amit a koncessziós szerzõdés rögzít) azonban csak a jéghegy csúcsát, az elõfizetõvel kialakított kapcsolat kizárólagosságát foglalja magában. A horizontális monopóliumok erõs vertikális liberalizációs lehetõséget takarnak, ahol koncesszió nélkül lehet a távbeszélõhálózatokat építeni, üzemeltetni, lízingelni. Számokban kifejezve (például hozzáadott értékben) tehát a magyar távközlési piac kibocsátásának csak egy kis hányada van jogi értelemben vett monopolhelyzetben.1
A gyakorlatban azonban olyan piaci szerkezet körvonalazódik, ahol a vertikális piaci liberalizáció nem érvényesül: igen erõs vertikális integráció figyelhetõ meg még ott is, ahol a vertikum egyegy szeletében már korábban kialakult az elkülönült szervezet.
A távközlési reformok nemcsak a szolgáltatók és a fogyasztók helyzetét változtatták meg, hanem nemzetgazdasági szinten is hatottak. A koncessziós díj egy részének a költségvetésbe tétele kb. 10 százalékkal csökkentette a költségvetés 1993. évi hiányát, az ország fizetési mérlegének hiánya pedig kb. 30 százalékkal lett volna nagyobb a befektetõk dollárjai nélkül.
Ha pedig azon gondolkozunk el, hogy miért vannak a befektetõk között német, amerikai, francia, izraeli, holland és svájci cégek, könnyen adódik a válasz: nemzeti szuverenitásunk és nemzetközi kapcsolataink szempontjából nyilvánvalóan kedvezõbb a több, mint az egyoldalú függõ viszony.
Minden bizonnyal elõnyös volt az ország és az elõzõ kormány külsõ és belsõ megítélése, valamint választási esélye szempontjából is az a tény, hogy a Matáv privatizációja a régió legjelentõsebb tranzakciója volt, valamint hogy a Matáv részvényekért fizetett ár (fõvonalanként 2436 dollár) az eddigi legnagyobb relatív árat jelentette, amit valaha is fizettek egy távközlési vállalat kisebbségi részesedéséért.
A fentiekben leírt jelentõs változások a korábbi szabályozásiintézményi keretek között nem történhettek volna meg. Négy éven át húzódó elõkészületek után 1993ban a Parlament megalkotta a távközlési törvényt, majd megindult a törvényhez kapcsolódó végrehajtási rendeletek sora is. A távközlésszabályozás alapfilozófiája a következõkben foglalható össze:
- szolgáltatásorientált, azaz magukat a
szolgáltatásokat és azok nyújtásának
feltételeit szabályozza, tekintet nélkül arra,
hogy azokat mely szervezetek, illetve milyen eszközökkel vagy
technológiával biztosítják;
- nem szektorspecifikus, azaz a távközlési
jogszabályok általában az általános
jogszabályok (például a Polgári
törvénykönyv) távközlési
alkalmazását szabályozzák, és igen kevés
távközlésspecifikus kikötést
tartalmaznak;
- szimmetrikus, azaz azonos jogokkal rendelkeznek a
különbözõ szereplõk: a régi és
az új szolgáltató, az elõfizetõ és
a szolgáltató stb..
Az eddigi távközlési jogszabályok a legmesszebbmenõkig figyelembe vették az európai irányelveket: sokkal inkább, mint az Európai Unió számos tagországa.
Az árszabályozási rend is korszerûnek és Magyarországon eddig egyedülállónak mondható. A távbeszélõ és a mobiltávbeszélõszolgáltatások átlagos árszínvonala nyolc évre elõre garantált, mégpedig a nominálértékét évrõl évre kiigazítva a termelõi árindexszel mért infláció mértékében. Ez azt jelenti, hogy az egyes tarifatételeket úgy kell megállapítani, hogy azoknak a teljesítményekkel (forgalommal) súlyozott átlagára vonatkozik a számszerûen meghatározható elõírás. Igaz ugyan, hogy a nemzetközi gyakorlattól eltérõen a szolgáltatónak az egyedi tarifatételek megállapításánál bizonyos elõre meghatározott algoritmusokat kell alkalmaznia a piaci viszonyok és a keresletrugalmasságokra is tekintettel lévõ árképzés helyett, azonban a kialakult kompromisszumos megoldás így is nagy elõrelépésnek mondható.
Az alapfilozófiáját tekintve kétségkívül korszerûnek és elõremutatónak nevezhetõ szabályozás azonban egyre nyilvánvalóbban nem tud lépést tartani az élet által diktált tempóval. Míg eddig a privatizációs tranzakcióhoz elengedhetetlenül szükséges szabályok születtek meg, a szereplõk mûködéséhez és együttmûködéséhez szükséges szabályok többsége hiányzik.
Talán nem is értékeljük ma még kellõképpen azt a problémát, hogy az elkészült jogszabályok alkalmazása is akadozik: nem alakult ki egységes értelmezésük. A szereplõk több esetben vagy nincsenek tisztában a jogszabályok által biztosított jogaikkal és kötelezettségeikkel, vagy pedig a jogalkotó szándékától eltérõ módon értelmezik azokat: sokszor "próba - szerencse" alapon kísérelve meg érdekeik érvényesítését.
Az állam szerepe a távközlésben többoldalú: egyrészt tulajdonos, másrészt ágazatirányító. E két szerep szétválasztása olyan általános piacvédelmi alapelv, amely az európai követelmények között is szerepel. Az ágazatirányítói szerep a legfejlettebb országokban tovább bomlik a politikaformáló és a hatósági szerepre. A politikaformálás a minisztériumok (kormányzat) feladata, a konkrét mûszaki és piaci szabályozást (a jogszabályok alkalmazásának felügyeletét) pedig a kormányzattól független szervezetek - hatóságok - látják el.
A hazai gyakorlatban ez az intézményrendszer még nem alakult ki minden elemében. Igen korszerûnek mondható, hogy a tulajdonosi és az ágazatirányítói szerepet nem ugyanaz a szervezet játssza: a tulajdonos a privatizáció idején az Állami Vagyonkezelõ Részvénytársaság (ÁV Rt.) volt, az ágazatirányító pedig a Közlekedési Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM). A távközlési törvény alapján tulajdonos ÁV Rt.nek, valamint a KHVMnek az ágazatirányítási feladatokat is érintõ tulajdonosi jogokat egyetértésben kell gyakorolniuk, az ilyen döntéseket meghozniuk.
Az ördög azonban (mint tudjuk) itt is a részletekben van. A kulcskérdés az, hogy melyek a tulajdonosi jogok, illetve hogy melyek az ágazatirányítói feladatok.
A gazdasági társaságokról szóló törvény alapján a tulajdonosi jogok az alábbiak:
- alapszabály megállapítása,
módosítása stb.,
- osztalékpolitika,
- mérleg megállapítása,
jóváhagyása,
- alaptõke felemelése, leszállítása,
- részvényfajtákhoz fûzõdõ jogok
megállapítása,
- kötvénykibocsátás, részvénycsere,
- igazgatóság és felügyelõbizottság
tagjainak kinevezése.
A hazai jogszabályok lehetõvé teszik, illetve elõ is írják a kormány politikájának érvényesülését az állam vállalkozói vagyonának kezelése során.
Ma Magyarországon gazdaságpolitikai axióma az állam tulajdonosi szerepvállalásának szükségessége a stratégiai fontosságú vállalkozásokban (energiaszektor, távközlés stb.). Ha a társasági törvényben rögzített, fentiekben megemlített tulajdonosi jogokat nézzük, ez az axióma nehezen értelmezhetõ, hiszen az állam stratégiai céljai csak közvetve szolgálhatók ezeken keresztül. Sõt továbbmenve: nem látszik biztosíthatónak az, hogy az állam a stratégiai céljait kellõ szinten egyáltalán meg tudná valósítani a tulajdonosi jogain keresztül, hiszen például sok, valóban fontos kérdés ügyvezetési szinten merül fel.
Azt kell mondani, hogy miközben az államnak a stratégiai céljai megvalósításához nem áll megfelelõ eszköztár a rendelkezésére, addig a tulajdonosi jogait módjában áll. Diszfunkcionálisan a politika közvetlen befolyása alatt gyakorolni.
Az államnak a nemzetközi gyakorlatban is megtalálható tulajdonosi és ágazatirányítói szerepéhez a hazai gyakorlatban egy harmadik is társul. A távközlési törvény értelmében ugyanis a koncessziós szerzõdést a miniszter a koncessziós pályázat nyertese (esetünkben a MagyarCom) által, annak saját részvételével alapított belföldi székhelyû gazdasági társaságával (esetünkben a Matávval), a nyertes engedményezõ nyilatkozata alapján köti meg. Mivel pedig a Matáv többségi tulajdonosa a magyar állam, egy kis rosszindulattal azt is mondhatjuk, hogy az állam saját magával kötötte meg végsõ soron a Matáv koncessziós szerzõdését.
A fentiekben láttuk, hogy az állam egy személyben három szerepet játszik (a tulajdonosét, az ágazatirányítóét és a koncessziósét), ráadásul ezek a szerepek egybefolynak és összeérnek. Ebben a POKOL [1989] által is "diagnosztizált" strukturálatlan intézményrendszerben az egyes szerepek "nem játszhatók el" teljesen, a problémák még felmerülésük elõtt deformálódnak, nem adekvát megoldások születhetnek, az ellentmondások pedig nem oldódhatnak fel, ezért az elõrehaladás feltételei nem optimálisak.
Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy esetenként az ágazatirányítási hiányosságokat (például a távközlési törvény végrehajtási rendeleteit) a kormányzat tulajdonosi fellépéseivel pótolja.
A hatósági szerepet játszó Hírközlési Fõfelügyelet és területi szervei még nem nevezhetõk függetlennek, mivel a KHVM irányítása alatt állnak, és a miniszter nevezi ki a vezetõt. Ez azonban mégsem jelent teljes függõséget, mivel a hatóság döntése ellen lehet fellebbezni és bírósághoz fordulni. A mai körülmények között, amikor a távközlési végrehajtási jogszabályok jelentõs része még hiányzik, illetve amikor a piac még kialakulatlan, a hatóság korlátozott önállósága jobb megoldásnak tûnik, mint egy független szervezet.
Vannak olyan tényezõk és események is, amelyek nem nevezhetõk a siker jeleinek, és amelyek fölött nem szabad elsiklani. A kormányzat mindenáron le akarta bonyolítani a távközlés privatizációját még az új választások elõtt, ezért a pályáztatásokra és a szerzõdéskötésekre nagyon kevés idõ maradt. A kapkodás eredménye az volt, hogy a koncessziós szerzõdések sok esetben nem pontosak, és tág teret adnak a különbözõ értelmezéseknek. Az egyes értelmezések gazdasági hatásai között olykor több milliárd forintnyi különbség is lehet.
Egyik példa az eltérõ értelmezésekre és szerzõdés szövegezésre az új koncessziós társaságok területén lévõ Matávhálózatrészek átadása. Itt arról van szó, hogy mi legyen a mintegy 20 milliárd forint értékû, mûködõképes, de nem a legkorszerûbb hálózatrészekkel, amiért az új szolgáltató még a könyvi értéknek is csak a töredéket óhajtja fizetni.
Egyre nyilvánvalóbbá válnak egyébként az új koncessziós társaságok finanszírozási problémái is, ami érthetõ, ha az üzleti szempontból "kellemetlen" kötelezõ fejlesztési ütemre gondolunk; viszont érthetetlen, ha a koncessziós pályáztatások ígéretei is eszünkbe jutnak.
A finanszírozási és a szolgáltatásátvételi problémák jó része elkerülhetõ lett volna, ha a koncessziós pályázatokat nem aukciós módon, a koncessziós díjak maximalizálásával lehetett volna megnyerni. Ez a megoldás a pályáztató minisztérium hibája volt, amelynek a következményeit a vállalkozók és a fogyasztók viselik.
Nem készült fel ma még a szabályozás arra sem, hogy meghatározza: hogyan kell együttmûködniük a szolgáltatóknak az egységes szolgáltatások érdekében. A fogyasztónak ugyanis nem szabad hátrányt szenvednie a sok szolgáltató miatt (például nem lenne célszerû, ha a Budapesten vásárolt telefonkártya nem lenne használható Szegeden és viszont, vagy ha egyes megyékben nem lenne táviratfelvétel).
Becslések szerint ma kb. négyszázötszáz ember dolgozik azon, hogy a korábbi Matávhálózatot feldarabolja az új szolgáltatók szerinti bontásban, és hogy ezen a feldarabolt hálózaton az elõfizetõ számára egységes szolgáltatást nyújtson. Sajnos a feladat megoldásában egyelõre még befelé megyünk az alagútban.
Talán a legkritikusabb problémának azt kell tartani, hogy az óriási ütemû hálózatfejlesztések és a technológiaváltás megtervezése és megvalósítása anélkül kezdõdött el, hogy létezne az országos hálózat rövid és hosszú távú integritását biztosító korszerû mûszaki szabályozás.
A korszerû mûszaki szabályozás hiánya óriási veszélyt jelent olyan környezetben, ahol közel tucatnyi országból származó befektetõ ugyanannyi technológiai kultúrát, tervezõt, szállítót stb. hoz magával.
A kialakult helyzet tehát modellszinten számos biztató vonással rendelkezik, miközben a mindennapokban nagyon sok kritikai észrevétellel és értékeléssel találkozhatunk. Felvetõdik ezek után a kérdés: hogyan kell értékelni a távközlés mai állapotát.
Az alábbiakban az utóbbi néhány év legfontosabb tendenciáit és hatótényezõit vizsgáljuk meg azzal a céllal, hogy közelebb kerüljünk a válaszhoz: elhibáztuk vagy éppen kihasználtuk történelmi lehetõségeinket?
Az elmúlt öt év során a távközlési - ezen belül a távbeszélõ - igény ugrásszerûen megnõtt. A legnagyobb súlyú igénynövekedést a telefonszolgáltatásban lehetett tapasztalni. Amint az az 1. táblázatból látható, 1989 és 1993 között hiába nõtt a telefonfõvonalak száma 64 százalékkal (!), a kielégítetlen igények száma mégsem csökkent.
A nemzetközi gyakorlatban példátlan igénynövekedés mögött több tényezõ együttes hatása áll. Az Európában párját ritkító korábbi alacsony ellátottsági színvonal csak egy volt a sok tényezõ között.
Az új demokrácia és az épülõ piacgazdaság immanens tulajdonságaik révén növelték az információ iránti igényt.2 Ismeretes, hogy általában a piacelméletek a piac mûködési szabályait bemutatva, kiindulásként feltételezik, hogy az eladók és a vevõk számára nem jelent problémát a piaci szereplõkre és az árakra vonatkozó információk megszerzése. Hasonlóképpen az is igaz, hogy a demokráciának lételeme az emberek közötti kommunikáció.
Mint ahogyan arra LÁNG [1994] rámutatott, az újonnan keletkezett információéhség párosult a KORNAI [1980] által leírt hiány általános érzetével. Sajnos azonban a különbözõ tényezõk hatása nem különíthetõ el egymástól, elbizonytalanítva ezzel a fejlesztési és az ehhez kapcsolódó üzleti elképzeléseket.
Általánosan ismert az a tény, hogy a távközlés jó üzlet, többek között ennek volt köszönhetõ a nagy érdeklõdés a távközlési befektetések iránt. Kevés szó esett és kevés elemzés született azonban arra vonatkozóan, hogy közelebbrõl hogyan is mûködik ez a "jó üzlet"?
A viszonylag stabil igény feltétlenül elõnyös a távközlési vállalkozás számára. Hasonlóan kedvezõ a vállalkozás kis forgótõkeigénye. Biztatók a technológia rohamos fejlõdése által elõidézett nagy termelékenységnövelési kilátások is. A távközlési üzleti vállalkozás elõnyös tulajdonságai azonban csak óriási összegek befektetése után érvényesülnek. A hálózat bõvítése, akárcsak technológiai szintjének emelése kifejezetten tõkeigényes, és ez fokozottan igaz a hazai hálózat alacsony kiterjedési és technológiai színvonala mellett.
A mai távbeszélõszolgáltatási beruházások (a helyközi szolgáltatást leszámítva) csak hatnyolc év múlva kezdenek megtérülni. Ma a Matáv évente a teljes bevételével azonos nagyságrendû összegeket költ beruházásokra. Ezek után nem szorul magyarázatra az, hogy ma Magyarországon szinte lehetetlen üzletileg finanszírozni egy ilyen vállalkozást. Márpedig a kormányzat ezt célozta meg a privatizálással, ráadásul olyan körülmények között, amikor a hazai pénzpiac fejletlen és alultõkésített.
Elsõsorban ezek a tényezõk magyarázzák azt, hogy olyan sok reménybeli telefontársaság vált életképtelenné a közelmúltban. Ezzel egyébként a központi államapparátus igen szellemes struktúraváltási gyakorlatot alakított ki (sajnos azt nem mondhatjuk, hogy ez megfogalmazott politika lett volna): nemcsak a távközlést, hanem a fejlesztések kockázatát is privatizálta. A kockázatok privatizálása azt jelenti, hogy a közeli és távolabbi jövõ összes - akár objektív, akár szubjektív okoknak tulajdonítható - eseményeinek kellemetlen következményeit is a befektetõknek kell viselniük. Kellemes meglepetésekre nemigen lehet számítani, hiszen a magas fejlesztési ütem és a koncessziós díjat maximalizáló versenyeztetés a túlvállalások felé sodorta a befektetõket.
Gyanítható, hogy a külföldi befektetõk egy része nem is vette észre idejében, hogy az õ kockázatuk a nemzetközi gyakorlathoz képest szokatlanul nagy.
A privatizált kockázatok elvileg a legjobb ösztönzõjét adják a hatékony és eredményes fejlõdésnek. Ez azonban csak akkor igaz, ha megfelelõ gazdasági és döntési mozgástérrel párosul. Márpedig a valóságban a gazdasági mozgásteret megkérdõjelezi például az, hogy "sikerült" megint megtalálni a tervgazdaságban már jól begyakorlott megoldást: a távközlésbõl befolyt összegeknek (koncessziós díjak formájában történõ) átcsoportosítását a gazdaság egyéb területeire (például a költségvetésbe). Helyesebben szólva: a távközlés jövõbeli jövedelmeit feláldozni a múltban keletkezett költségvetési hiányért. Az ennek ellenértékeként felfogható adókedvezmény csak egy részét teszi ki a befizetett koncessziós díjaknak.3
Ami pedig a döntési mozgásteret illeti: e tekintetben nyugodtan lehetnek kétségeink, ha az állam többségi tulajdonosi részesedésére és az ehhez kapcsolódó közvetlen politikai befolyásolásra gondolunk a piac 85 százalékát lefedõ Matávban.
Az üzleti döntések szabadságát korlátozza az a tény is, hogy a szabályozásért felelõs Közlekedési Hírközlési és Vízügyi Minisztérium - az Állami Vagyonkezelõ Részvénytársasággal egyetértésben - kinevezési jogot gyakorol a Matávigazgatóság, illetve menedzsment felett. Ez azt is jelenti egyúttal, hogy alig létezik alkotmányos kontroll a távközlési ágazatirányítói szabályozási tevékenység felett, hiszen nehezen képzelhetõ el például az, hogy valaki megtámadja az Alkotmánybíróságon annak a miniszternek a rendeletét, aki felette a kinevezési jogot gyakorolja.
A telefonhiány egyre nyomasztóbbá válásával fokozódott a közvélemény felõl érkezõ általános elégedetlenség, ami elsõsorban a sajtóban megjelenõ kritikákban és panaszokban öltött testet.
Az önkormányzatok is aktív szerepet vállaltak a telefonhiány csökkentésében. Stílusuktól függõen, a lakosság és pénzbeli hozzájárulásaik megszervezésével vagy elérték, hogy a Matáv enyhítse választóik telefongondjait, vagy pedig õk maguk vetették telefonvállalkozások alapjait meg, amiben az új távközlési szolgáltatni vágyókban találtak partnerre. Az önkormányzatok által eljátszott amúgy is sokszínû szerepet tovább árnyalta az önkormányzatok jellegzetes szembenállása a kormánypárttal, ami a távközlési törvénykezésre is hatással volt.
Minden bizonnyal ennél hatásosabb nyomást gyakoroltak a külföldi befektetõk, akik igen ügyesen alakítottak ki "koalíciókat" más érdekcsoportokkal (például önkormányzatokkal, politikai pártokkal). Nem volt véletlen a nagy külföldi érdeklõdés: míg ugyanis a fejlett világban a távközlési piac elõreláthatóan évi 5-8 százalékkal (GREEN PAPER [1987]) bõvülhet hosszabb távon, ugyanez az ütem Magyarországon sokkal nagyobb.
Néhány jellegzetes távközlési nagyfogyasztó szektor - a bank és az energiaszektor - eleve jó politikai érdekérvényesítõ képességgel rendelkezik, amit ki is használtak például az adatátvitel liberalizációjának a támogatásánál.
A költségvetésnek is megvolt a saját elkülönült érdeke: a költségvetési hiány és a fizetési mérleg hiányának csökkentése. Nyugodtan állíthatjuk: ha a kormányzatnak nem állt volna közvetlenül érdekében a privatizálás, úgy az még ma sem történt volna meg.
Noha errõl csak visszafogott megnyilatkozásokkal lehet találkozni, külkapcsolataink alakulásában is fontos szerepet játszott a távközlés. Éveken át hallhattuk a rádió híreiben politikusaink beszámolóit arról, hogy külföldi tárgyalásaikon távközlésfejlesztési kérdésekben is megegyezések születtek. MAJOR-MIHÁLYI [1994] nagyon helyesen értékelik úgy, hogy a stratégiai fontosságú iparágakban a jelentõs politikai és gazdasági erõk által támogatott, befolyásos multinacionális vállalatok Magyarország nemzetközi biztonságára is hatással vannak.
A fenti, hatásosan politizáló érdekcsoportoknak nagy szerepe volt abban, hogy Magyarországon az általános recesszióban - az üzleti nehézségek ellenére - a távközlés prosperáló ágazatnak bizonyult, és megszülettek a gyors fejlesztéshez szükséges döntések. Ugyanakkor ez a sokpólusú hatalmi struktúra volt az oka annak is, hogy a reformok folyamata teljesen kiszámíthatatlan volt.
A sokpólusú hatalmi struktúrában jelentkezõ érdekek feldolgozása lett volna a feltétele egy társadalmilag elfogadott távközléspolitika kialakításának. A központi hatalom azonban erre nem volt képes az általános szétesési folyamat,4 illetve az objektív és szubjektív nehézségek következtében (EHRLICH-RÉVÉSZ [1994]).
Így fordulhatott elõ az, hogy a (többnyire külföldrõl importált, külföldi alapokból finanszírozott) tanácsadó cégek a távközlési piac optimális szerkezetére a legkülönbözõbb javaslatokat tették: voltak olyan javaslatok, amelyek felváltva egy, három, háromszáz vagy potenciálisan háromezer telefontársaságot tartottak optimálisnak az országban.
Az igazi probléma az volt, hogy sajnálatos módon nem alakultak ki a megfelelõ demokratikus intézményi keretek a politikai erõk összetalálkozásához, feldolgozásához. Hiába mondta ki EHRLICH ÉVA ÉS PÁRTOS GYULA [1987] már hét (!) évvel ezelõtt, hogy "a koncepció legfõbb hiányossága éppen a stratégiaváltás konkrét problémáinak, buktatóinak elhallgatásában...van", mégis az történt, hogy - bár a parlamenti vita sok esetben távközlési befektetési kérdések körül forgott - a távközlési törvény anélkül született meg, hogy felvetette volna a távközléssel kapcsolatos valódi politikai kérdéseket, illetve hogy valamiféle távközléspolitika állt volna mögötte.
Valamilyen megoldások azonban - mint tudjuk - mégiscsak megszülettek. Ezek valódi gazdasági és politikai elemzések nélküli, a hatalmi viszonyok és gazdasági érdekek által közvetlenül befolyásolt, esetlegesen kialakult megoldások lettek, és ezzel mintapéldáját adták a POKOL [1989] által megfogalmazott problémának, miszerint a nem elegendõen differenciált és strukturált politikai intézményrendszer bizonytalanságot és kiszámíthatatlanságot visz a politikai döntésekbe.
Mégsem szabad a kialakult helyzetet lebecsülnünk. Az ugyanis nem az elméletileg optimális, hanem az adott - külsõ és belsõ - hatalmi struktúrában a praktikusan lehetséges, és egyúttal politikai megoldás volt.
Azt sem szabad hinnünk, hogy ez egyedül Magyarországra jellemzõ. Már az elsõ távközlési deregulációs törekvések is (például Angliában és az Amerikai Egyesült Államokban) a nyolcvanas évek elején a politikai kurzusváltáshoz kapcsolódtak.5
Míg a viták zajlottak, azalatt - a szabályozási vákuumban és a potenciális versenytõl fenyegetetten - a Matáv eddig soha nem látott mértékû fejlesztést hajtott végre. Az átlagos telefonra várakozási idõ 12 évrõl 5 évre, majd 3 évre csökkent.
Végeredményképpen a biztató jövõbeli üzleti kilátások érdekében sok új szereplõ kívánt a piacra lépni. A piac azonban minden dinamizmusa ellenére mégiscsak korlátozott volt, és a szereplõk - ideértve a kormányzatot is - egyike sem volt elég erõs ahhoz, hogy a többieket kiszoríthassa. Tekintettel a nagy üzleti méretekre és a "privatizált" kockázatokra, ez nem is állt igazán senkinek az érdekében. A plurális távközlés mellett szóltak külkapcsolati érdekeink és a közvélemény is.
A tervek és koncessziós ígéretek ellenére azonban a koncessziós társaságok nem alakultak meg, nem vették át a szolgáltatásokat, és nem kezdték el a fejlesztéseket az ígért határidõre, ami legalábbis elgondolkoztató tény. Ma még nem látható pontosan: mennyiben tulajdonítható ez a pályáztatás szubjektív kivitelezési hibáinak (például a szövegezések többértelmûségének), és mennyiben következik a választott reformmodellbõl (a területileg osztott sokszereplõs piacból)?
Az 1993. végi koncessziós események után összefoglalóan elmondhatjuk, hogy a magyar távközlés éppen azon a ponton van, hogy átbillenjen a centralizáltan mûködõ ágazat pozíciójából az alulról fölfelé szervezõdõ helyzetbe. A kérdés most az, hogy hogyan és merre fog megtörténni ez az "átbillenés"?
Ahhoz, hogy a jövõ szempontjából értékelhessük a mai távközlési szituációt, számba kell vennünk a távközlésre ható legfontosabb trendeket, és meg kell néznünk, hogy képese a mai távközlési struktúra a továbbfejlõdésre. Esetünkben a következõ trendeknek van jelentõségük:
- a technológia fejlõdése,
- a távközlési piac dinamizmusa,
- a nemzetközi kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok,
- a gazdasági mozgástér,
- a szabályozási rend.
Az alábbiakban azt vizsgáljuk meg, hogy a hazai távközlési helyzet mennyiben kompatibilis ezekkel a trendekkel.
Az utóbbi néhány évben a távközlésben és az informatikában olyan változások zajlanak, amelyek már most elõre vetítik e két ágazat jelentõs újrarendezõdésének a képét. Az átalakulások hajtóerejét a digitalizálás eredményei adják. A távközlésben ez a tendencia a következõkben nyilvánul meg.
a) A távközlésben és az informatikában alkalmazott eszközök kapacitása szinte a végtelenségig megnõ (üvegszál, nagyintegráltságú áramkörök stb.). Ez azt is jelenti, hogy a hardver rohamosan egyre olcsóbbá válik. Már üzleti szempontból is lehetségessé vált a széles sávú és a nagy sebességû átvitel alkalmazása.
b) Az intelligencia szint a távközlési hálózatokban és az informatikai alkalmazásoknál ugrásszerûen megváltozott. Egyrészt az intelligencia már nemcsak a kapcsoló központokban található meg, hanem egyre kijjebb "sodródik" a periféria felé: az átviteltechnikába, majd a végberendezésekbe. Másrészt a távközlési rendszerek is egyre nyitottabbá válnak újabb alkalmazásokra. A növekvõ "intelligenciahányados" a szoftver növekvõ szerepében, majd túlsúlyában nyilvánul meg.
c) A digitalizálás a szolgáltatásokban nagyfokú rugalmasságot tesz lehetõvé. A szolgáltatások diverzifikálódnak az információ típusa (például kép, hang, adat), a mobilitás foka (például zsinórmentes készülék, mobiltelefon, repülõgépfedélzeti telefon), illetve a kommunikáció fajtája (például hívás, konferenciabeszélgetés), valamint az alkalmazások szerint.
d) A különbözõ technológiák ugyanakkor - nem utolsósorban éppen a növekvõ intelligencia miatt - egyre inkább integrálódnak és kiegészítik egymást (például a fix és a mobilhálózati részek).
Ezeknek a változásoknak a következtében a hálózatokról alkotott eddigi fogalmaink teljesen elavulnak. Ahogyan azt B. L. Egan írja: "A jövõ hálózatai különbözni fognak mind szerkezetükben (felépítésükben), mind pedig funkcionalitásukban. Ezek a hálózatok integráltak és technológiailag igen igényesek lesznek, miközben széles körû funkcionalitással fognak rendelkezni, és képesek lesznek egyidejûleg különbözõ fogyasztói szolgáltatásokat nyújtani egyazon vonalon." (EGAN [1991].)
Megvizsgálva a mai magyar hálózati struktúrát és a fejlesztésekbe beépített technológiát, azt kell megállapítanunk, hogy noha az jelentõs színvonalbeli emelkedést mutat az eddigiekhez képest a digitalizálás következtében, az alkalmazott technológia mégis egy generációval van elmaradva attól a széles sávú technológiától, amely kiépítését a fejlett világban már elindították.
Ennek ellenére nem szabad rossz döntésnek tartani e technológia választását. A széles sávú technológia ugyanis igen fejlett informatikai alkalmazások esetében nevezhetõ piaci szempontból ésszerûnek, amirõl Magyarországon ma még nem lehet szó.
Az országos távközlési hálózat mai felépítése alkalmatlan az egy generációval fejlettebb technológia befogadására. Sajnálatos módon ezt az alkalmatlanságot csak erõsíti az a tény, hogy a 15 különbözõ tulajdonú koncessziós társaság is erre a topológiára épül, ami megmerevíti a hálózat jelenlegi szerkezetét. Tovább rontja az átalakulás esélyeit az a tény, hogy az éppen most beruházott eszközök amortizálódása elõtt csekély az esélye az újabb technológiai váltásnak.
A fejlõdéshez olyannyira szükséges innovációval azonban egészen más a helyzet. Mint ahogyan arra ANTONELLI [1994], valamint DHOLAKIA ÉS DHOLAKIA [1994] analitikus elemzésekkel rámutatnak, az innováció alkalmazásának sokkal jobban kedvez a fragmentált hálózat, mint a monolitikus felépítés. Ennek jellemzõen az az oka, hogy a kis lépésekben megvalósított innováció kockázata jóval kisebb, ugyanakkor a kisebb dimenziók mellett kisebb erõforrásokkal is elérhetõk, miközben a társszolgáltatók is ösztönzõ erõt képviselnek.
Ez a tendencia figyelhetõ meg Magyarországon is a koncessziós társaságok fejlesztési elképzeléseiben. A jövõ technológiája esetében azonban az innováció alkalmazásának a kritikus tömege már nagyobb lesz, mint ma, ami azt is jelenti, hogy a technológia fejlõdésének feltétele lesz a mai telefontársaságok integrációja.
Láttuk már, hogy a technológia fejlõdése következtében egyidejûleg folyik a szolgáltatások és technológiák diverzifikációja, valamint az integrációja.
A piac szereplõinek számát több tényezõ növeli:
- a különbözõ technológiák
számának növekedése,
- a szolgáltatásfajták szaporodása,
- a felhasználók igényeinek a
differenciálódása,
- a tõkeigényesség (hardverköltségek)
csökkenése.
Ugyanakkor a szolgáltatók méretének növekedését ösztönzi a méretgazdaságosság és a választékgazdaságosság, ami horizontális integrációs tendenciát idéz elõ.
Többen foglalkoznak a vertikális integrációk képzõdésével is. LLERENA és WOLFF [1994] a cégek közötti megegyezéseket vizsgálva, a játékelméleti döntések és a tranzakciós költségek elemzésével kimutatja, hogy amennyiben a bizonytalan helyzet párosul az eszközök magas fokú specifikusságával, lehetetlen a megegyezések összes lényeges feltételét elõre meghatározni, illetve a szerzõdéseket végrehajtani. Éppen ezért hatékonyabbnak bizonyul a tranzakciókat internalizálni, vagyis a vertikális integrációkat kialakítani. Hasonló érveléssel mutat rá BLANKART-KNIEPS [1994] is arra, hogy egy vertikális integrációban az árképzés sokkal rugalmasabb lehet, hiszen nagyobb a gazdasági játéktér az árdiszkriminációk és keresztfinanszírozások számára.
A sok szereplõ a szolgáltatások nyújtása érdekében a diverzifikációs és integrációs tendenciák eredményeképpen együttmûködésre kényszerül, hiszen csak így lehetséges a változó igények minél tökéletesebb kielégítése. Az együttmûködések irányát a jövõben egyre inkább a kereslet fogja megszabni. A szolgáltató a diverzifikált igények kielégítése érdekében "összeválogatja" a legkülönbözõbb hálózatelemeket a legkülönbözõbb szolgáltatóktól. NOAM [1994] ezt a funkciót rendszerintegrátornak nevezi, és kitüntetett szerepet tulajdonít neki - alighanem jogosan - az új típusú hálózatban és piacon, amit MILLER [1993) virtuális piacnak nevez.
Ez a virtuális piac mátrix- vagy hálószerû, ahol - kissé leegyszerûsítve a képet - a technológiák és eszközök jelentik az egyik dimenziót, a szolgáltatások pedig a másikat. A piaci mozgások lényegét pedig a piacra lépések mellett az együttmûködési formák jelentik. Manapság a távközlési szakirodalom egyik legtöbbet tárgyalt kérdése az, hogy milyen szabályszerûségek jellemzõk ezekre az együttmûködésekre. Általában a játékelméletben találják meg a piaci szereplõk mozgásának bemutatására a megfelelõ eszköztárat.
A mai magyar távközlési piaci szerkezet modellszinten a jövõ szempontjából szerencsésnek mondható. A horizontális monopóliumok és a vertikális - jogi - liberalizáció elegendõ rugalmasságot biztosít elvileg a mátrixszerû piac kialakulásához. Ugyanakkor ma a koncessziós szerzõdések megkötése során nagyon világosan tapasztalható a vertikális integrációra való erõs ösztönzés, aminek nyilvánvalóan a bizonytalan környezet (ideértve a szabályozást is) és a nagymértékû külsõ (hitel) finanszírozás az oka. Sajnálatos módon a vertikális integrációra való ösztönzés háttérbe szorítja a technológia által igényelt horizontális integrációt is.
A jövõben a szabályozási és a gazdasági mozgástér fogja meghatározni azt, hogy a mai piaci szerkezet képes lesze válaszolni a technológiai kihívásokra.
Az elkövetkezendõ tíz évben külgazdasági kapcsolataink szempontjából a legfontosabb tényezõk kétségkívül az alábbiak lesznek: az Európai Unió társulási egyezményébõl fakadó kötelezettségek és a GATT Uruguayfordulójának lezárása a távközlés területén is, valamint Magyarország gazdasági szerepe a kelet és középeurópai térségben.
Az Európai Közösség 1987ben tette közzé a távközléspolitikáját tartalmazó ún. Zöld könyvet (GREEN PAPER [1987]). A nyilvánosságra hozott és a legmagasabb fórum által jóváhagyott távközléspolitikát szisztematikus jogalkotás követi: 1989 óta folyamatosan jelennek meg a távközléspolitika megvalósítását célzó dokumentumok (határozatok és direktívák).
Az európai távközléspolitika kialakításának oka az a felismerés volt, hogy a közösség gazdasági és társadalmi kohéziójának egyik alapja a korlátozásoktól mentes távközlési lehetõség, azaz a távközlési közös piac.
A távközlési közös piac akkor mûködik a valóságban, ha a nemzeti hálózatok nemcsak mûszaki értelemben kompatibilisek, hanem rendelkezésre állnak és elérhetõk az egyes szolgáltatások is, tehát a szolgáltatások számára az országhatárok nem jelentenek akadályokat.
Rövid úton belátható, hogy a távközlési közös piac elõfeltétele az egységes távközléspolitika és szabályozás, ideértve, a tarifaszabályozást is. A közösség távközlési joganyaga az alábbi területekre koncentrál:
- egységes távközléspolitika,
- egységes szolgáltatások,
- a szolgáltatások igénybevételének
egységes kereskedelmi feltételei,
- európai szabványok alkalmazása,
- az országhatárokon átmenõ
szolgáltatások liberalizálása.
Magyarország a társulási egyezménnyel vállalta a kohézió erõsítésének fenti elemeit, és ez hatással van a hazai távközlésre. A jogi harmonizáció tulajdonképpen kellemes kötelessége a magyar távközlésnek, amennyiben az irányelvek (direktívák) alkalmazása mintegy a szabályozási knowhow igénybevételét jelenti.
A távközléspolitika tekintetében a határokat átszelõ távközlési forgalom liberalizálása egyidejûleg jelent korlátot és lehetõséget a magyar távközlés számára. Valószínû, hogy a Magyar Távközlési Vállalat koncessziós szerzõdésében nyolc évre garantált nemzetközi monopólium nem lesz fenntartható ilyen hosszú idõn keresztül.
Megint más a helyzet a szabványok alkalmazását illetõen. Az európai szabványok átvétele hallatlan lehetõséget jelent(ene) a magyar mûszaki távközlési szabályozás számára. Ha ezt a lehetõséget nem használjuk ki, hálózatunk mûszaki kompatibilitása forog kockán az európai hálózatokkal.
A GATT elmúlt év végén lezárt tárgyalásainak célja az áruk és szolgáltatások nemzetközi kereskedelmének liberalizálása volt. Ez két úton érinti a távközlést. Egyrészt az árucikkek liberalizálása a távközlõ hálózatokban alkalmazott eszközök hazai gyártóinak jelent konkurenciát (emiatt az európai szabványoknak még fontosabb szerepe lesz), illetve a távközlési szolgáltatások igénybevevõi oldalán olyan eszközök alkalmazását jelenti, amelyek fokozottabb igényt támasztanak a távközlõhálózatokkal szemben. Másrészt a távközlési szolgáltatásoknak - igaz, hogy csak két év múlva várható - liberalizációja megint a Matávnak a nemzetközi szolgáltatásokban fennálló monopóliumát fogja megkérdõjelezni.
A Közép- és KeletEurópában játszott vezetõ távközlési szolgáltatói szerepkör vállalása a Matáv privatizációja során pályázati feltétel volt. Ezt a vezetõ szerepkört indokolhatja földrajzi helyzetünk, illetõleg többéves elõnyünk a távközlési intézményrendszer korszerûsítésében.
Ugyanakkor a vezetõ távközlési szerepkört több tényezõ is kérdésessé teszi. Az egyik az, hogy Kelet és Nyugat között nem feltétlenül Magyarországon keresztül vezet a legrövidebb út, hanem a tõlünk északabbra fekvõ országokon át. A másik tényezõ az, hogy a kelet és középeurópai régió belsõ kereskedelmi kapcsolatai alacsonyabb színvonalúak, mint a külsõk, ennél fogva komoly belsõ távközlési forgalom nem várható. A harmadik tényezõ az, hogy a távközlésben az elõrelépéshez szükséges fejlett technológia és a tõke tekintetében a környezõ országok nem Magyarországra fognak számítani elsõsorban; ugyanúgy ahogy Magyarország is a fejlett országokat vette igénybe. Negyedszer, a külkereskedelem liberalizálásában gyakorlott kölcsönösségi elv miatt nehezen képzelhetõ el más országok felé a nyitás, miközben saját távközlési szolgáltatásaink nemzetközi kereskedelme sincs liberalizálva.
A mai magyar távközlési helyzet nemzetközi gazdasági összefüggésekben több kérdõjelet tartalmaz. Arra kell számítani, hogy a Matáv nemzetközi szolgáltatásokban gyakorolt monopóliuma erodálódni fog. Ez azonban nem feltétlenül kedvezõtlen, hiszen adott esetben ez lesz az alapja annak, hogy a magyar távközlés szerepet vállaljon más országok távközlésében, akár tanácsadás, szolgáltatáskivitel vagy tõkekivitel formájában.
Felvetõdik az a kérdés is, hogy hogyan kell értékelni azt a tényt, hogy külföldi befektetõk jelentõs tulajdoni részesedést szereztek magyar távközlési vállalatokban, illetve meghatározó szerepet kapnak a vezetésükben. Erre a kérdésre ma még nem lehet választ adni. Ez ugyanis attól függ, hogy mi a befektetõk célrendszere. ÁRVA [1994] a nemzetközi irodalmat bemutatva megállapítja, hogy a mûködõtõkeberuházás három lehetséges típusa közül (külkereskedelemhelyettesítõ, külkereskedelemteremtõ és gyarmati) Magyarországon elsõsorban a külkereskedelemteremtõ beruházások a jellemzõek, amelyek egyúttal gazdaságirégióépítõek is, és eszközei lehetnek az adott régió felzárkózásának. Hasonló megállapításokat tesz PIETRAS [1991] is.
Mindenesetre a külföldi tõke részvétele ösztönzõje lehet a magyar távközlés - és ezzel együtt a magyar gazdaság - nemzetközi felzárkózásának.
A távközlés - lévén infrastrukturális ágazat - üzleti eredményeire a gazdasági környezet hatása is meghatározó. Piaci súlyából és szabályozott jellegébõl adódóan itt most csak a telefontársaságok környezetét fogjuk megvizsgálni.
A hazai távbeszélõszolgáltatók gazdasági mozgásterét a következõ tényezõk fogják meghatározni:
- az ágazat egészének a nyereségessége,
- az egyes szolgáltatók nyereségessége,
- a struktúraváltás költségei.
A nyereségesség szempontjából feltétlenül jó szabályozási döntés volt az árszínvonalszabályozás bevezetése. Sajnos elterjedt a fejlett országokban az a nézet (DHOLAKIA-DHOLAKIA [1994], valamint ORDOVER-PITTMANN [1993]), hogy a fejlõdõ országok számára olyan költségalapú árszabályozás elõnyös, amelyik a hatósági árak képzésénél számításba vesz egy bizonyos mennyiségû elvárt nyereséget és a beruházási költségelõirányzatokat is. Indokul az hangzik el, hogy ösztönözni kell a beruházásokat.
Ezzel az állásponttal nem lehet egyetérteni, hiszen ez a - jellemzõen befektetõi érdeket képviselõ - álláspont nem ösztönöz az amúgy is magas költségek csökkentésére.
Rövid távon (kb. két éven belül) a mai telefontársaságoknak mûködõképeseknek kell(ene) lenniük, hiszen a gazdasági környezet, az igény, a kiinduló helyzet, ennél fogva a szükséges befektetés is becsülhetõ vagy megismerhetõ volt a koncessziós pályázat idején. Amennyiben már két éven belül problémák jelentkeznének, az csakis a felelõtlen pályáztatás, pályázás vagy tervezés következménye lehet. E helyzeteket is ennek megfelelõen kell kezelni.
Középtávon is elképzelhetõ, hogy pénzügyi problémák merülnek fel. Igaz ugyan, hogy ezek az egyes vállalkozások szintjén jelentkeznek majd, a problémák egy része azonban mégsem feltétlenül gazdálkodási hiba lesz. Középtávon üzleti bizonytalansági tényezõkkel kell számolni:
- hogyan tartható fenn a nemzetközi szolgáltatásokban
a monopólium, illetve az árszínvonal;
- elegendõ lesze a termelõi árindexnek megfelelõ
tarifaemelési lehetõség;
- hogyan alakul a forint nemzetközi megítélése
(árfolyama), illetve a devizában fizetett adósságok
pénzügyi költsége;
- meddig tart a keresletet is befolyásoló recesszió;
- elbírjáke majd a
távbeszélõszolgáltatások a magas
koncessziós díjak visszafizetését.
A felsorolt tényezõk függvényében szükség lehet a távközlés gazdasági környezetének, szabályozóinak az újragondolására is. A problémát az fogja jelenteni, hogy a pénzügyi gondok az egyes távközlési vállalkozások szintjén fognak lecsapódni. A koncessziós szerzõdések miatt az állam nem vonhatja majd ki magát az egyedi ügyek kezelése alól sem, ami megint a közvetlen állami beavatkozás melegágya lehet. Ugyanakkor elvonhatja a figyelmet az általános ágazati problémákról.
Speciális problémaként jelennek meg a hazai piacon a struktúraváltás költségei: az, hogy ki állja a technológiaváltás következtében elavult technológia "kidobásának" a költségeit? Általános esetben az új technológia az, amelynek annyira gazdaságosnak kell lennie, hogy a régi kiváltását is finanszírozza. Itt azonban most nem ez a helyzet: egyrészt azért, mert a technológiai váltás túlságosan nagy léptékû (és ezért egyszerre sok mindent kell kiselejtezni), másrészt pedig azért, mert az újonnan belépõ telefontársaságok miatt a struktúraváltás problémája externalizálódott (az "új" telefontársaság létesíti és használja az új technológiát, a "régi" pedig kidobja a régit).
Sajnálatos és helytelen gyakorlat árnyékát veti elõre az a tény, hogy a struktúraváltás problematikáját állami szinten ma vezetésiirányítási problémaként kezelik. Erre éppen az a korábban már említett tény ad alapot és lehetõséget, hogy a politikának két csatornán keresztül van ma közvetlen hatása - a menedzsmenten keresztül - az "üzleti" döntésekre: a tulajdonosi és a szabályozói ágon. Így válhat az állami tulajdon az államigazgatási és politikai problémák és ellentmondások levezetésének ("földelésének") eszközévé.
A távközlést privatizáló és dereguláló fejlettebb országokban a távközlésszabályozás a piacra lépés jogi lehetõségének a megteremtésére, valamint a közvetlen állami beavatkozás visszafogására koncentrált. Miután az elmúlt mintegy tíz év során nagy számú szereplõ jelent meg a piacon, és még az állami tulajdonú távközlési vállalkozásokból is a magánvállalkozások szabályai alapján mûködõ vállalkozások lettek, a szabályozási rend súlypontjai máshová kerültek.
Az elmúlt tíz év eseményei után a nemzetközi távközlési szakma most azt próbálja eldönteni: a gyenge vagy az erõs kezû állam a sikeresebb a deregulációban. A verseny tulajdonképpen döntetlen lett, amennyiben egyegy távközlésszabályozás sikerét nem feltétlenül az állam szerepvállalásának mértéke határozta meg.6
Ma már egyre nyilvánvalóbbá válik, hogy az igazi dilemma a távközlés szabályozásában nem az állam szerepvállalásának mértéke, hanem az, hogy miképpen tudja kezelni az újonnan kialakuló, hálószerûen együttmûködõ piacot.
A távközlés igen jó példája annak, hogy nem véletlenül fordult a közgazdaságtan figyelme a gazdasági szereplõk koordinációja, ezen belül pedig a játékelmélet piacgazdasági alkalmazása felé (lásd például SZABÓ [1994] és NGUYEN [1992]). Az új piaci struktúrában ugyanis a szereplõk kénytelenek együttmûködni a végsõ cél (a szolgáltatás) érdekében, tehát játszmában vesznek részt.
Mára már kialakultak a körvonalai annak is, hogy mi módon kell megközelíteni az állami szerepvállalás új módszereit a távközlési piac szabályozásában. A játékelmélet eszköztárát felhasználva BLANKART-KNIEPS [1994] igen jól mutatják be és foglalják össze az alkalmazandó alapelveket. Háromféle piaci struktúrát különböztetnek meg. A versenypiac az, ahol sok eladó és vevõ van, és egyiknek sincs domináns szerepe, azonban léteznek közös érdekek bizonyos kérdések közös eldöntésében (például szabványokban). Ilyen esetben az államnak koordinációsmoderátori szerepet kell játszania.
A támadható piaci szituációkban, ahol a vevõk és az eladók közül egyik fél versenyhelyzetben van, a másik pedig a természetes monopólium állapotában, az államnak nem kell beavatkoznia, hiszen a koordinációs problémákat az esetenként domináns szereplõk képesek elvégezni. Ez a helyzet nem káros, ugyanis a domináns szereplõk állandóan fenyegetve érzik magukat az új belépõktõl (ezért nevezik ezt a típusú piacot "támadhatónak"), és nem élnek vissza monopolhelyzetükkel. Ezek a közös érdekeltségû esetek.
A nem támadható piaci szituációban a vevõ és az eladó közül legalább az egyik fél nem támadható szituációban lévõ természetes monopólium, akit nem fenyeget az új belépõk veszélye (például a piacra lépés nagy kezdeti költsége vagy a kilépés nagy költségei miatt). Ilyen esetekben a felek kibékíthetetlen ellenérdekei miatt az államnak kell a koordinációs szerepkört vállalnia, mégpedig a hatalom eszközével. Ezek az ellenérdekeltségû esetek.
Az állami beavatkozás kritériumait azonban szépen meg lehet fogalmazni az elméletben - és sokkal kevésbé a gyakorlatban. Ma még csak találgatások folynak arról, hogy a valóságban hogyan változik meg az állam szerepe.
Az ellenérdekeltségû esetekben a mai megoldási eszköztár egyik típusa inkább politikainak nevezhetõ. A másik irány a szigorú be nem avatkozás (ilyen esetben bírósági eljárások következnek). Ez az út a külföldi tapasztalatok szerint évekig eltart (ÚjZélandban például öt éve folynak a piaci szerkezetet befolyásoló alapvetõ nagy perek). A harmadik, ideális megoldási irány kialakítására most folynak a kísérletek. Annyi azonban már ma is bizonyosnak látszik, hogy a hatalmi eszközök alkalmazása alapvetõen nem az eseti beleszólásokat és az ad hoc megoldásokat jelenti, hanem sokkal inkább a piackonform szabályok megalkotását.
NOAM [1994] szerint a piacon az integrátort nem is az állam, hanem a korábban már említett rendszerintegrátor fogja eljátszani, aki a szolgáltatások érdekében "összeválogatja" a megfelelõ hálózati elemeket.
Függetlenül a piac milyenségétõl, újra kell gondolni az univerzális szolgáltatás nyújtását, azaz a közszolgáltatók szolgáltatási kötelezettségét is. A szolgáltatási kötelezettségek ugyanis a vállalkozás szabadsága ellen hatnak. Itt már körvonalazódni látszik a megoldás: az, hogy az arra rászorulókat közvetlenül kell támogatni, nem pedig szolgáltatások közötti keresztfinanszírozásokkal. A másik javasolt megoldás az, hogy mindazon nem telefon szolgáltatók hozzájárulást fizetnek az elõfizetõi vonalakat fenntartó szolgáltatóknak, akiknek az elõfizetõi számára õk is nyújtanak szolgáltatást.
Ma még csak annyi biztos, hogy az államnak az alábbi alapelveket kell betartania a távközlés szabályozásában:
- függetlenség a politikától,
- átlátható és kiszámítható
szabályozási eljárások,
- az érintettek bevonása a kérdések
megoldásába,
- a közszolgáltatásokról való gondoskodás.
A mai magyar szabályozási helyzetrõl még nem állapítható meg, hogy milyen irányban fog elmozdulni. A mai szabályozási vákuumban a szereplõk konkrét jogai és kötelezettségei még alig vannak jogszabályban rögzítve, illetve kipróbálva, és ez egyre több problémát okoz, különösen a felek ellentétes érdekei esetén (például a vagyonátadás vagy a struktúraváltás problémája), de még a közös érdekeltségû helyzetekben is (például sokszolgáltatós környezetben a telefonkönyvkiadás). Ma még az európai szabványoknak a társulási egyezményben és egyéb nemzetközi egyezményekben vállalt alkalmazása sem biztosított.
Mivel a felmerülõ problémák megoldását nem lehet halogatni, most dõl el az, hogy a szabályozási rend továbbfejlõdése jó vagy rossz irányt vesze.
A nem ellenérdekû esetekben az államnak vállalnia kell a koordinációsmoderátori szerepkört. Ehhez a módszerhez ma nálunk a szabványosítási eljárások állnak a legközelebb, azonban ezek alkalmazási területe szûkebb a távközlés szabályozásáénál. Sajnos Magyarországon még nem épült ki az állam moderátori szerepvállalásának szokása, illetve eszköz és intézményrendszere a távközlés piaci mozgásaiban.
Rossz megoldásnak lenne nevezhetõ, ha az állam a szereplõk között felmerülõ vitás együttmûködési eseteket ad hoc módon, elõre nem ismeretes szabályokkal és átláthatatlan eljárások keretében, a politikai szempontok alapján döntené el.
Ez a tanulmány kísérlet volt arra, hogy bemutassa: a mai távközlés olyan "csillagórában" van, amikor még mindenre megvan az esélye: a sikerre és a kudarcra egyaránt. Ma Magyarországon minden együtt van, ami egy sikeres távközléshez kell: kereslet, pénz és technológia, valamint rugalmas, nem agyonszabályozott piaci környezet. Elsõsorban nem a külsõ körülményeken múlik a magyar távközlés sikere, hanem azon, hogy sikerüle a távközléspolitikának kialakítania a továbbfejlõdésre alkalmas környezetet. A kérdés most az, hogy melyek a távközléspolitika számára a kulcskérdések.
Célszerû elõször azt megfogalmazni, hogy mit nem ajánlatos csinálnia a távközléspolitikának. Röviden összefoglalva:
- nem szabad a gazdasági mozgásteret tönkretenni és
üzletidegenné változtatni,
- nem szabad a hálózat egységét veszélyeztetni.
E két cél érdekében a következõ figyelmeztetéseket kell tennünk.
a) Nem szabad fizetésképtelen keresletet generálni.
Ilyen helyzet áll elõ, ha az
életszínvonalpolitikára hivatkozva a tarifaelemek
között nincs összhang. Például tömegesen
tudnak olyan elõfizetõk is telefonvonalhoz jutni, akiknek nincs
telefonálásra pénzük és ezzel
kérdésessé teszik a befektetések
megtérülését.
b) Nem szabad a gazdasági problémákkal
küzdõ szolgáltatókat megmenteni egyedi
intervenciós eszközökkel (ezzel sikerülne megint
megvalósítani a jól ismert
"szabályozóalkut").
c) Különösképpen nem szabad a fenti két
hibát együtt elkövetni.
d) Nem szabad megakadályozni a távközlési
szervezetek technológiai és gazdasági
indíttatású
integrációját.
e) Nem szabad eseti és/vagy politikai alapú
döntésekkel és állami beavatkozásokkal feloldani
a szereplõk - egymás között is megoldható
- együttmûködési problémáit.
f) Nem szabad a felek "megegyezésére" bízni az
ellenérdekeltségû együttmûködési
problémák feloldását, és ezzel teret adni
a vadnyugati "együttmûködési" módszereknek.
A mai helyzetben a jövõ szempontjából a távközléspolitika kulcsfontosságú elemeinek a következõket tekinthetjük.
a) Gondoskodni kell arról, hogy a távközlési
ágazat egésze gazdaságilag életképes legyen.
Ez a feladat megköveteli a megfelelõ
statisztikaiinformációs rendszert és azok
állandó elemzését. Hibajelek esetén
szükség lehet az árszabályozási rendszer
felülvizsgálatára is, ideértve az
inflációkövetési módszert és a
tarifaszerkezetet
is.7
b) Az államnak fel kell készülnie a
pályáztatási hibákból és a
"természetes" piaciszervezeti változásokból
fakadó rendszeres válságmenedzselésre. Ennek
során a fõ cél nem lehet egyes szolgáltatók
megmentése, hanem sokkal inkább a szolgáltatás
folyamatosságának megtartása és a fogyasztói
veszteségek minimalizálása.
c) Az államnak kellõ erõforrásokat kell
szánnia az európai szabványok alkalmazásba
vételére és az országos hálózat
egységéhez szükséges egyéb mûszaki
szabályok kidolgozására.
d) Az államnak ki kell alakítania a piaci szereplõk
együttmûködési szabályait és
intézményrendszerét, továbbá meg kell
találnia saját szerepét is, legyen az a helyzet
függvényében a moderátoré vagy a
kényszerítõ államé.
e) Az államnak mint politikát alkotó és
megvalósító intézménynek le kell mondania
az üzleti döntésekrõl tulajdonosi jogai
címén. Ennek keretében egyrészt a tulajdonosi
jogok gyakorlását kell törvényi
szabályozással szigorúan elválasztani a
politikától, és fenntartani azt a nemzetközi
kötelezettségekhez, a nemzetbiztonsághoz és a
közérdekhez kapcsolódó esetekre. Másrészt
meg kell szüntetni a vezetõkinevezési jogok
gyakorlásában a politikaformáló és a
szabályalkotó állam közvetlen és korlátlan
lehetõségeit.
Jogosan tehetõ fel a kérdés: hogyan lehet a távközléspolitika tennivalóiként éppen a nem politikusi feladatokat megjelölni. A kérdésre adható válasz igen egyszerû: a távközléspolitika elõtt álló feladat pontosan az, hogy depolitizálja a távközlést, illetve hogy hatalmánál fogva teremtse meg a depolitizálás intézményi és jogszabályi elõfeltételeit. Egy továbbra is agyonpolitizált távközléstõl nem fogja az ország társadalma és gazdasága megkapni azokat az elõnyöket, amelyekre ma még lehetõsége van. Ugyanez lenne igaz egy magára hagyott, szabadjára engedett távközlési piacra is.
A magyar távközlési piac hosszú távú fejlõdési lehetõségeit vizsgálva nem szabad elfeledkezni arról, hogy - miközben éppen sikerült horizontálisan felosztani a piacot - a világon mindenhol horizontális integráció zajlik.8 Alig hihetõ, hogy a horizontálisan osztott piac tartósan fennmaradhat. Valószínû, hogy az integráció tõkepiaci módszerekkel (csõd, felvásárlás stb.) fog lezajlani, hacsak az állam segítõ kezet nem nyújt (ami persze számára költséges lenne).
Belátható idõn belül felmerül az a kérdés is, hogy hogyan fogunk csatlakozni az európai (széles sávú) hálózatokhoz. Ez a kérdés magában foglalja a következõ kérdéseket is:
- elegendõen fejlettek leszneke az informatikai
alkalmazások;
- mikor fog rendelkezésre állni az alkalmazható új
technológia;
- honnan lesz elegendõ tõke a
technológiaváltáshoz.
Az ország és ezen belül a távközlés szûk gazdasági mozgástere következtében arra lehet számítani, hogy az ezredforduló után, a monopoljogok lejártával, a távközlés pénzügyileg kimerül, alultõkésített lesz az új technológia igényeihez képest. Minden bizonnyal itt megint a fejlettebb országok befektetéseire kell számítanunk, remélhetõleg a már megismert "külkereskedelemteremtõ" befektetések formájában.
Azt is bizonyosra lehet venni, hogy a hazai távközlés történetében utoljára fordult elõ, hogy a szolgáltatók ilyen mértékû szerepet kaptak a távközlési reformok alakításában. A hardver olcsóbbá válásával és az intelligencia áthúzódásával a végberendezésekre és informatikai alkalmazásokra a gazdasági hatalom is átkerül a távközlõ hálózatok birtokosaitól a felhasználók kezébe. Éppen ezért a következõ struktúraváltás mozgatórugói már minden bizonnyal a felhasználók lesznek.
ÁRVA LÁSZLÓ [1994]: A KözépKeletEurópába irányuló közvetlen külföldi beruházások helye és perspektívái a hárompólusú világgazdasági rendszerben. Közgazdasági Szemle, 3. sz.
ANTONELLI, C. [1994]: Inrcreasing returns: Networks versus natural monoply. Megjelent: POGOREL, G. (szerk.) Global Telecommunications Strategies and Technological Changes. North-Holland, Amszterdam. London-New York-Tokió.
BLANKART, C. B.-KNIEPS, G. [1994]: Marketoriented Network Provision. Regional Conference of International Telecommunications Society, 1994. szeptember 2-3. Khaniá.
DHOLAKIA, R. R.-DHOLAKIA, N. [1994]: Deregulating markets an fastchanging technology. Telecommunications Policy, 21-31. o.
EGAN, B. L. [1991]: Information Superhighways: The Economics of Advanced Public Communications Networks. Artech House, Boston/London.
EHRLICH É.-PÁRTOS GY. [1987]: Opponensi vélemény A posta és távközlés hosszú távú fejlesztési koncepciója c. anyagról. Kézirat. Budapest,1987. szeptember 15.
EHRLICH ÉVA-RÉVÉSZ GÁBOR [1994]: Várakozások és valóság. Közgazdasági Szemle, 3. sz.
GREEN PAPER [1987]: On the Development of the Common Market for Telecommunications Services and Equipment, Commission of the European Communities, Brüsszel.
KORNAI JÁNOS [1980]: A hiány. Közgazdasági és Jogi Kiadó. Budapest.
LÁNG JÁNOS [1994]: Formulating a Development Strategy That Balances Commercial Priorities with Public Needs: Lessons Learnt from MATAV Experience. 4th Annual EastWest Telecommunications Forum. 1994. június 15-16. Budapest.
LLERENA, P.-WOLFF, S. [1994]: Interfirm agreements in telecommunications: elements of an analytical framework. Megjelent: Pogorel, G. (szerk.) Global Telecommunicatiorls Strategies and Technological Changes. North-Holland, Amszterdam. London-New York-Tokió.
MAJOR IVÁN-MIHÁLYI PÉTER [1994]: Privatizáció - hogyan tovább? Közgazdasági Szemle, 3. sz.
MILLER, D. [1993]: Cooperation in a virtual marketplace. Megjelent: The Networked Economy, proceedings of the conference, Párizs. ·
MORIARTY, G. [1993]: Australia and New Zealand compared: telecoms and broadcasting across the Tasman. Telecommunications Policy, 32-37. o.
NGUYEN, N. V. [1992]: Távközlési tarifapolitika. Kandidátusi értekezés. Kézirat, Budapest.
NOAM, E. M. [1994]: Beyond liberalization: The impeding doom of common carriage. Telecommunications Policy, 435-452. o.
ORDOVER, J. A. - PITTMAN, R. W. [1993]: A természetes monopóliumok versenypolitikai kezelése a fejlõdõ piacgazdaságokban. Versenyfelügyeleti értesítõ,1-2. sz. Budapest.
PIETRAS, J. [1991]: Awekaning to Services and Networks: Three Scenarios for Eastern Europe. Megjelent: Networld Order Scenarios. Project PROMETHÉ Perspectives No. 17., Párizs.
POKOL BÉLA [1989]: Politikai reform és modernizáció. Magvetõ Kiadó, Budapest.
SZABÓ KATALIN [1994]: Az elsõbbségadástól a számítógépbillentyûzetig. Közgazdasági Szemle, 4. sz.
2 A fenti elméleti megállapítás a távközlési szolgáltató számára megfogható valóságként jelenik meg. Az egyik postaigazgató korábbi szóbeli közlése szerint "Magyarországon 1968ig nem volt probléma a telefonnal, csak azóta akar mindenki telefonálni", azaz már az 1968as gazdasági reformok is érezhetõ hatást gyakoroltak a telefon iránti igényre.
3 A Matáv részesedésért a MagyarCom által fizetett 875 millió dollárból mintegy 40 milliárd forint folyt be a vállalatba, 28 milliárd forint pedig a Távközlési Alapba. A távközlési törvény alapján a távközlésfejlesztési célokat szolgáló Távközlési Alapból azonban eddig 10 milliárd forintot használtak fel (a tervek szerint visszatérítendõen) az útalap és a mezõgazdaság támogatására.
4 A magyar távbeszélõszolgáltatási piac szétesése 16 darabra beleillik az utóbbi négy évben tapasztalható általános elaprózódási folyamatba, hasonlóan például a települési önkormányzatok számának növekedéséhez, a nagyvállalatok darabokra hullásához, a mezõgazdasági birtokok aprózódásához stb.
5 A távközlés fejlõdésének és a politikának az összefüggése feltûnõ nemcsak nálunk, hanem más országokban is. Sokakat elgondolkodtatott már az, hogy mi módon létezhetnek egyaránt sikeres, de felépítésükben gyökeresen különbözõ nemzeti távközlések (például a svéd, a finn és az amerikai). A magyarázatot többnyire a társadalmipolitikai környezet különbözõségében kell keresnünk. Például a hosszú ideig nálunk elõszeretettel hivatkozott, mintegy 60 telefontársaságos finn távbeszélõ piaci modell sem a gazdasági célszerûség miatt alakult ki, hanem azért, mert az orosz megszállás ellenében a távbeszélõfejlesztést a központi kormányzat helyett a helyi kormányzatok vállalták magukra.
6 Igen érdekes összehasonlítást végez MORIARTY [1993], aki a Tasmán tenger két partjának eseményeit: a gyengekezû ÚjZéland és az erõskezû Ausztrália távközléspolitikájának reformidõszaki mérlegét vonja meg. Megállapítja, hogy a két távközléspolitika eredményei középtávon (hatnyolc év alatt) nem mutatnak különbséget. Az egyetlen különbség a két folyamat idõbeli lefutásában volt: ÚjZélandban az indulás dinamikusabb volt, Ausztráliában a verseny beindulása lassabb volt. Az értékeléshez tartozik az is, hogy egyik országban sem alakult ki olyan mértékû verseny, mint amilyenre számítottak.
7 A jelenlegi termelõi árindex alapján növelhetõ árszínvonalnövekedés ugyanis kettõs hatással járhat: a valóságos inflációnál alacsonyabb értéke miatt egyrészt nem tartja a bevételt a megfelelõ színvonalon, ugyanakkor - a szolgáltatás relatív olcsóbbodása miatt - növeli az igényeket. A pénzügyi források növekedése irányában hat a távközlésben általános termelékenységnövekedés, azonban még hosszú éveken át nagy pénzügyi teher lesz az adósságszolgálat a felvett hitelek után. Mindezen tényezõk együttes hatása ma még kiszámíthatatlan.
8 Még a Magyarországon oly sokat idézett finn piac is átalakult: egy holding létrehozásával integrálták 1993 folyamán a többtucatnyi elkülönült telefontársaságot!