Közgazdasági Szemle, XLII. évf., 1995. 1. (1 - 29. o.)

ANDORKA RUDOLF - ANNA KONDRATAS - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY

Andorka Rudolf a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem rektora.
Anna Kondratas a Hudson Intézet főmunkatársa.
Tóth István György a Társadalomkutatási Informatikai Egyesülés (TÁRKI) ügyvezető igazgatója.

A jóléti rendszer jellemzői és reformjának lehetőségei

A tanulmány végigvizsgálja a jóléti rendszer egyes programjait, éspedig a nyugdíjrendszert, a családi támogatásokat, a táppénzt, a munkanélküli segélyt, a szociális segélyezést, az egészségügyi ellátást, az oktatást, a lakásprogramokat. A tanulmány szó szerint tartalmazza a Kék Szalag Bizottság által elfogadott ajánlásokat.^*

A nemzetközi szakirodalomban az utolsó tíz­tizenöt évben széles körű és meglehetősen heves vita bontakozott ki a jóléti állam jövőjéről.¹ A tudományos vitát nagyon is gyakorlati, politikai kérdések váltották ki: sok fejlett országban a jóléti rendszer kiadásai gyorsan nőttek, és fedezetük biztosítása egyre nagyobb nehézségekbe ütközött. A jóléti állam úgynevezett válságát két - egy rövid és egy hosszú távú - tényező okozta. A rövid távú tényező az 1973. évi olajár­emelkedést követő gazdasági recesszió és a nyomában - a megelőző évtizedekhez képest - lassú gazdasági növekedés, és még inkább a legújabb gazdasági depresszió, amely sokak szerint nem egyszerűen egy szokásos konjunkturális visszaesés, hanem mélyebb strukturális válság megnyilvánulása. Ennek egyik jellemzője a munkanélküliség megnövekedése és viszonylag magas szinten való stabilizálódása. A hosszú távú tényező a népesség korösszetételének megváltozása, a lakosság öregedése, valamint a nyugdíj­biztosítási rendszerek "beérése", aminek következtében a nyugdíjkiadások automatikusan nőnek, és az egészségügyi ellátásnak - amelyet az idősebbek az átlagosnál sokkal nagyobb mértékben vesznek igénybe - a költségei is alig feltartóztathatóan emelkednek. Nyilvánvalónak látszik, hogy a jóléti rendszer változatlan fenntartása esetén a spontán folyamatok eredményeképpen előbb­utóbb válságos helyzet alakul ki. Ugyanakkor az is világos, hogy annak minden változtatása a közvetlenül negatívan érintett rétegek heves ellenállásába ütközik.

Hasonló tényezők a hetvenes évek vége óta Magyarországon is éreztették hatásukat, s a szociálpolitika vizsgálatára és felülvizsgálatára ösztönöztek. Két körülmény miatt a kérdés nálunk még időszerűbb volt, mint Nyugat­Európában. Magyarországon a termékenység szintje sokkal korábban, már 1960 körül igen alacsony szintre esett, ezért a népesség öregedése korábban jelentkezett. Már 1980 körül a korábbinál sokkal kisebb létszámú nemzedékek léptek a szokásos első munkavállalási életkorba. Emellett Magyarországon az életszínvonal­emelkedés leállása a gazdasági stagnálás következtében drasztikusabb volt, mint a fejlett kapitalista országokban. Hazánkban 1978­tól csökkent a reálbérindex, a nyolcvanas években a jövedelemegyenlőtlenség is nőni kezdett. Úgyhogy a szegénység általi fenyegetettség határozottan terjedni kezdett, az egyének és családok elszegényedésének kivédése sürgető szociálpolitikai feladattá vált.

Az MTA Szociológiai Kutató Intézete 1981­től kiemelt kutatási témaként foglalkozott a szociálpolitika hosszú távú fejlesztésének tudományos megalapozásával (FERGE - VÁRNAI [1987]; FERGE [1989]). A Szociális és Egészségügyi Minisztérium számos szakértő közreműködésével dolgozta ki elgondolásait az átmeneti időszak szociálpolitikájáról (SZEM [l989]). Ennek mintegy folytatása a társadalombiztosításról készült Fraternité jelentés (FRATERNITÉ RT. [1991]).

A rendszerváltozás után a Nemzetközi Valutaalap (KOPITS ÉS SZERZŐTÁRSAI [1990]; KOPITS [1992]; KOPITS [1993]; KOPITS [1994]) és a Világbank (KESSIDES SZERZŐTÁRSAI [1992]) is igen alapos felméréseket készített a magyarországi szociálpolitika helyzetéről és megreformálásának lehetséges útjairól.

A Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem szociológiai tanszékén a szociálpolitika szakirány megindításával kapcsolatban kezdtünk 1989 körül részletekbe menően foglalkozni a magyarországi szociálpolitika közelmúltjával és jelenlegi helyzetével. Az első lépés egy, a tényeket és a rendelkezésre álló statisztikai adatokat feltáró tanulmány volt (ANDORKA [1992]; ANDORKA - TÓTH [1992]). Egy, az előzőket mind témáiban, mind az elemzett adatok terjedelmében kibővítő, az egyes részterületek szakértőinek írásait felhasználó, illetve magába foglaló tényfeltáró elemzést (ANDORKA ÉS SZERZŐTÁRSAI [1992]) nyújtottunk be 1992­ben a Kék Szalag Bizottságnak azzal a javaslattal, hogy annak alapján készüljön egy gazdaságpolitikai tanulmány, amely konkrét reformajánlásokat tartalmaz.² Ezt a Kék Szalag Bizottság megvitatta, a reformokat illető véleményét rövid, négyoldalas állásfoglalásban rögzítette. Ez a Kék Szalag­kiadvány elején szerepel. A Kék Szalag Bizottság szokásos munkamódszerének megfelelően a teljes dokumentum a három szerző műve, a mi nézeteinket tükrözi. A bizottságban folytatott vita és a bizottság állásfoglalása azonban természetesen befolyásolta következtetéseinket és javaslatainkat.

Nem gondoljuk, hogy megállapításaink a végső igazságokat mondják ki, és hogy reformjavaslataink az egyedül lehetségesek és helyesek. Reméljük azonban, hogy megfogalmazásukkal és közreadásukkal hozzájárulhatunk ahhoz, hogy ezekről az égetően sürgős és fontos kérdésekről szakszerű és tárgyilagos tudományos és közéleti vita bontakozzék ki, amely a reformok megvalósításának talán a legfontosabb előfeltétele.

A jóléti rendszer reformjáról való gondolkodásunk két alaptételből indul ki:

1. Magyarországon a nyolcvanas években elég jelentős volt a szegénység, és ekkor már nem mutatott csökkenő tendenciát. A rendszerváltozás után a GDP csökkenése és a jövedelemegyenlőtlenségek növekedése következtében a szegények száma lényegesen megnőtt, legalább megkétszereződött.³ (KOLOSI - SIK [1992]; KOLOSI - SZIVÓS - BEDEKOVICS [1993]) A szegények aránya az átlagosnál lényegesen nagyobb a szakképzetlen munkások és parasztok, a községekben élők, a munkanélküliek, az időskorú eltartottak, a gyermekek és a cigány etnikumhoz tartozó népesség között (ANDORKA - SPÉDER [1993]). Sajátos helyzetben vannak a nyugdíjasok: egészen 1993­ig (amikortól kezdve a nyugdíjemelést a nettó bérszínvonal emelkedéséhez igazították) a nyugdíjak többsége évről évre veszített reálértékéből. Ennek ellenére a nyugdíjasréteg átlagos egy főre jutó jövedelme nem sokkal maradt az átlag alatt, és a szegények aránya a nyugdíjasok között az átlagosnál alacsonyabb volt.⁴ A társadalom legszegényebb tagjainak az elnyomorodástól való megvédését morális megfontolások, a társadalmi igazságosság és a társadalmi szolidaritás is megköveteli. Ezenkívül azonban gazdasági és politikai érvek is felhozhatók amellett, hogy a súlyos szegénység és az abból fakadó elkeseredés, a piacgazdaságból és politikai demokráciából való kiábrándulás súlyosan veszélyeztetheti azt, hogy Magyarország a következő években korszerű piacgazdasággá váljék, és a demokratikus politikai rendszer fennmaradjon. Ezért jóléti védőhálóra nagy szükség van.

2. A szocialista korszakból örökölt szociálpolitika nem alkalmas az ilyen védőháló biztosításához. Egyrészt a szociális kiadások összességükben igen magasak (TÓTH [1994]), másrészt a világon legmagasabb társadalombiztosítási járulék (béradó) szint és a meglehetősen magas személyi jövedelemadó akadályozza a gazdaság fellendülését. Ez pedig végső soron a szegénység és más szociális problémák mérsékelésének egyik alapvető előfeltétele. Végül a szociális kiadások jelentős része "elfolyik" a jobb módú rétegekhez, tehát nem azoknak jut, nem azokon segít, akik arra a leginkább rászorulnának (FÖRSTER - TÓTH [1993]; TÓTH - ANDORKA - FÖRSTER - SPÉDER [1994]).

A jóléti rendszert elengedhetetlennek látjuk, ugyanakkor feltétlenül szükségesnek tartjuk a jelenlegi rendszer egyes részeinek alapvető reformját. Ezeket a reformokat úgy kell kialakítani, hogy figyelembe vesszük: 1. a szociális kiadások összegének igazodnia kell a magyar gazdaság teljesítőképességéhez, 2. a szociálpolitika semmi esetre se gyengítse, inkább erősítse a piaci rendszerben rejlő ösztönzőket, amelyek a társadalom tagjait munkavállalásra, megtakarításra és az adók megfizetésére ösztönzik, 3. a kormányzat a jövőben kisebb szerepet játsszék a szociális támogatások elosztásában és a szociális szolgáltatások nyújtásában.

Az alábbiakban sorra vesszük a jóléti rendszer egyes elemeit, megvizsgáljuk működésüket, hatásaikat és a fenti szempontok szerinti megreformálásuk lehetőségeit.

Pénzbeli társadalmi támogatási programok

Nyugdíj

A nyugdíjrendszer felosztó­kirovó elven működik, ami más szavakkal azt jelenti, hogy a munkavállalók mostani generációja fizeti a most nyugdíjban levők nyugdíját és a szociálisan rászorulók juttatásait. Magyarországon a juttatásfizetés szocialista gyakorlata miatt sokáig alig voltak számon kérhetők a nagy kiadásokat eredményező politikai döntések. Most, hogy a finanszírozási rendszert áttekinthetőbbé tették, nyilvánvaló, hogy ennek a korábban említett elviselhetetlen béradószint lett az eredménye. Noha a Társadalombiztosítási Főigazgatóság jogilag a Népjóléti Minisztérium hatáskörébe tartozott, gyakorlatilag viszonylag nagy önállósággal bírt. Éves költségvetését a parlament hagyta jóvá, és ugyancsak a parlament törvényileg szabályozott olyan kérdéseket, hogy mire terjedjenek ki a juttatások, kik jogosultak rá, mekkorák legyenek a járulékkulcsok stb. Felügyelőbizottságok felállításával (egyidejűleg az egészségügyi és a nyugdíjalap szétválasztásával) a társadalombiztosítás önállósodása tovább folytatódott. 1993 májusában két autonóm testületet választottak az egészségbiztosítási és a nyugdíj - biztosítási alap vezetésére. Noha a költségvetésüket érintő fő kérdések továbbra is a parlament hatáskörében maradtak, sokan tartanak attól, hogy a testületek felállítása (mindkettő 60 tagú, munkaadók és munkavállalók kapnak bennük helyet, a kormány viszont nem) nagyon megnehezíti egy egységes költségvetési politika keresztülvitelét.

A magyar társadalombiztosítási rendszer nyugdíjat folyósít azoknak, akik rokkantság miatt nem képesek dolgozni, továbbá az 55 év feletti nőknek és a 60 év feletti férfiaknak, ha legkevesebb húsz biztosított, munkában eltöltött év áll mögöttük. A nyugdíjakat a szolgálati idő és a kereset alapján állapítják meg. A maximális nyugdíj, mely a nyugdíjba vonulás évében és az azt megelőző négy évben elért átlagos havi bér 75 százaléka, azoknak jár, akiknek 42 éves munkaviszonya van. Hosszú ideig a nyugdíjakat csak a 70 éves kor felett indexálták az infláció mértékéhez, bár időről időre törvényeket hoztak arra, hogy a többiek nyugdíjemelése is tükrözze az áremelkedéseket. 1992­ben a parlament úgy döntött, hogy a nyugdíjaknak a nettó bérszínvonallal arányosan kell növekedniük.

Az utóbbi években a nyugdíjkifizetések összege lényegesen gyorsabban nőtt, mint a GDP:1980­ban 56 milliárd forint, a GDP 7,8 százaléka,1990­ben 130 milliárd forint, a GDP 9,7 százaléka, 1991­ben 263 milliárd forint, a GDP 10,6 százaléka, 1992­ben 306 milliárd forint, a GDP 10,9 százaléka. A növekedésnek két tényezője volt (1. táblázat).

- A nyugdíjra jogosultak száma emelkedett. A hatvanas és a hetvenes években a nők növekvő hányada állt munkába, és így jogosultakká váltak a nyugdíjra. A hatvanas évektől a nyugdíjjogosultságot kiterjesztették a mezőgazdasági termelőszövetkezetek dolgozóira is. Közülük sokan most már nyugdíjból élnek. Napjainkban egyre többen rokkantsági nyugdíjjal vonulnak nyugállományba. A nyugdíjkiadások növekedése több mint 50 százalékban a jogosultak számának növekedésének tudható be.

- Az átlagos nyugdíj reálértéke kedvezőbben alakult, mint az átlagkereset. A nyugdíjrendszer "beérése" következtében az adott évben nyugdíjba vonuló "új" nyugdíjasok átlagos nyugdíja egészen 1990­ig egyre kevésbé maradt el az átlagbérektől. Ezért még azokban az években is, amikor a nyugdíjak összességükben nem voltak sem az áremelkedésekhez, sem a nettó bérszínvonalhoz indexálva, a nyugdíjasok átlagos nyugdíjszínvonala közeledett a gazdaságilag aktív népesség átlagos kereseteihez és jövedelmeihez, mivel a viszonylag alacsony nyugdíjú idősebb nyugdíjasok fokozatosan kihaltak, a helyükre lépő "új" nyugdíjasok nyugdíja pedig viszonylag magas volt.

1990 után az új nyugdíjak átlaga az átlagbérhez viszonyítva visszaesett. Ennek valószínű oka az, hogy az alacsonyabb bérű foglalkoztatottak az átlagosnál nagyobb arányban mentek nyugdíjba, jelentős részben korkedvezménnyel, hogy a munkanélkülivé válást elkerüljék. Ez azonban mivel az újonnan nyugdíjba vonulók száma jelentősen emelkedett, továbbra is a nyugdíjkiadások növekedésével járt.

E tendenciák mögött egy mélyen fekvő tény húzódik meg: az aktív keresők és nyugdíjasok aránya igen kedvezőtlen, 1992­ben egy nyugdíjasra 1,86 aktív kereső jutott, egy nyugdíjas életkorú személyre 2,63 munkavállalási életkorú személy jutott. Más országokban ezek az arányok lényegesen kedvezőbbek (2. táblázat).

A kedvezőtlen aktív kereső/nyugdíjas arány oka elsősorban az, hogy Magyarországon a nyugdíjkorhatár lényegesen alacsonyabb, mint más fejlett országokban (3. táblázat). Emellett számos foglalkozási csoport esetében a nyugdíjkorhatár ennél is alacsonyabb, továbbá nagyszámú aktív kereső vonul a korhatár előtt (általában 5­10 évvel korábban) rokkantnyugdíjba. 1991­ben 63 ezer személy volt az új rokkantsági nyugdíjasok száma. A korkedvezményezés a rokkantnyugdíjasok számának hirtelen emelkedésében,1989 óta minden bizonnyal lényeges szerepet játszott az, hogy a munkahelyek és a munkavállalók ilyen úton akartak elkerülni a munkanélkülivé válást.

A nyugdíjkorhatár utáni munkában maradásra viszont nem ösztönöz a nyugdíjrendszer. 25 biztosított szolgálati év után kevesebb az ösztönzés, mint ennél kevesebb szolgálati év után, 42 éves szolgálati idő után pedig szinte semmi ösztönzés nincs a nyugdíjba vonulás elhalasztására. Így az egyetlen tényező, amely a későbbi nyugdíjba vonulásra indíthat, az infláció, amelynek következtében a nyugdíjkorhatár után tovább dolgozó remélheti, hogy a nyugdíjának kiszámításához alapul vett fizetése magasabb lesz. A nyugdíjaknak az átlagos nettó bérszínvonalhoz indexálása ezt az ösztönzést is teljesen legyengítette.

Végül szót kell ejteni a nyugdíjak indexálásának problémaköréről. 1987­től a nyugdíjkiadások összegének növekedését a demográfiai és gazdasági tényezők következtében bizonyos fokig ellensúlyozta az egyes nyugdíjak reálértékének csökkenése. Az ipari átlagkeresettel rendelkező személy 1988­ban megállapított nyugdíja például reálértékben 1992­re 35 százalékkal csökkent. Ezért sokak számára, akik alacsony fizetéssel és/vagy jóval régebben mentek nyugdíjba, a nyugdíj elégtelen volt elszegényedésük megakadályozására, és a nyugdíjasok nagy többsége nyugdíjának reálértéke évről évre csökkent. Ezt a folyamatot lassítani kívánta a nyugdíjaknak az átlagos nettó bérszínvonalhoz indexálása 1992­ben. Ez az egyes nyugdíjasok helyzetét lényegesen javította. Amikor azonban a nettó reálbérek újra emelkedni kezdenek (és már 1993­ban ez történt), akkor ez a törvény igen nagy mértékben növelni fogja a nyugdíjkiadásokat, mivel az egyes nyugdíjak reálértéke így évről évre emelkedni fog.

Mindezért a nyugdíjrendszer alapvető reformokra szorul, hogy a kifizetett nyugdíjak és a befizetett nyugdíjjárulékok közötti különbség ne okozzon egyre növekvő deficitet, ugyanakkor a nyugdíjasok ne kerülhessenek abba a helyzetbe, hogy e deficit következtében nyugdíjuk reálértéke évről évre csökkenjen.

1. javaslat. Teljes körű infláció elleni védelmet kellene biztosítani minden 65 év feletti nyugdíjasnak, ami Európa legtöbb országában magától értetődő. Ezt a várható költségektől függően, fokozatosan, életkor szerint kellene bevezetni. Más szóval ezt az elvet alapelvként kell elfogadni, de életbe léptetését az ország gazdasági teherbíró képességétől kell függővé tenni. A 65 év alattiak számára meg kellene szüntetni a megélhetési költség növekedésével arányos automatikus nyugdíjemelést. Az országgyűlés természetesen saját belátása szerint továbbra is dönthetne ezen nyugdíjak időnkénti emeléséről, ha a költségvetési helyzet ezt megengedi. Azok számára, akiknek nyugdíja (és az összjövedelme) a létminimumot nem éri el, fokozott szociális támogatást kellene biztosítani.

2. javaslat. A nők 1995­től tervbe vett, de 1994­ben visszavont, fokozatos nyugdíjkorhatár­emelését a javaslatnak megfelelően végre kellene hajtani. Ez idő alatt a férfiak nyugdíjkorhatárának is 60­ról 65 évre kellene nőnie. Ezt követően a női korhatárnak is tovább kellene emelkednie addig, míg az is eléri a 65 évet.

3. javaslat. Minden, veszélyes foglalkozáshoz kapcsolódó nyugdíjkorkedvezményt fel kellene számolni, és helyettük a tényleges, már bekövetkezett rokkantságot kellene a nyugdíjazás feltételévé tenni. A rokkantság kritériumát körültekintőbben kellene meghatározni, és a rokkantsági nyugdíjak megállapítását alaposabban kellene ellenőrizni a visszaélések kiküszöbölése végett. Ugyanakkor a kormányzatnak erőteljesebben kellene elősegítenie a rehabilitációt, az átképzést és a munkahelyteremtést.

4. javaslat. a) Meg kellene teremteni az ösztönzőket arra, hogy a magánszektor munkaadói - akár nemzetközi szervezetek pénzügyi támogatásával - alapítsanak olyan munkaadói konzorciumokat, vagy csatlakozzanak a már működőkhöz, amelyek magánfinanszírozású nyugdíj - és kiegészítő betegbiztosítási pénzalapokat tartanának fenn dolgozóik számára. b) Az Országgyűlés már döntést hozott arról, hogy az újonnan nyugdíjba vonulók társadalombiztosítási nyugdíjának megállapításakor az összes munkában töltött év keresetét figyelembe veszik, nemcsak az utolsó néhány évet - párhuzamosan egy minimális ellátási szint megállapításával. A nyugdíjszámítás alapjául vett időtartam évenként egy évvel való emelése teljesen indokolt (1993­ban 5 év az alap). A szülési szabadság, gyermekgondozási idő, felsőfokú tanulmányok, katonai szolgálat szolgálati időbe történő beszámítását korlátozni kell, hacsak nem megoldható a járulékfizetéses rendszerrel történő finanszírozás.

A fenti javaslatok csak a lehetséges azonnali intézkedéseket vázolják. Nyilvánvaló, hogy átfogóbb, hosszú távú reformot a háromszintű nyugdíjrendszer bevezetéséről szóló politikai döntés alapozna meg. Az első szint egy alapszintű indexált nyugdíjból állna, melyre mindenki jogosult és amely nem függne a keresettől. A társadalombiztosítás és a szociális segélyezés fogalmi megkülönböztetése végett fontos, hogy ezeket a nyugdíjakat valószínűleg az általános állami bevételekből kellene fedezni, s nem béradókból. Nagy szükség lenne ennek a szociális segélypolitikával való alapos összehangolására. A második szint a keresetfüggő társadalmi alapbiztosítás lenne, míg a harmadik szint a magánnyugdíjalapokat és a magánbiztosításokat foglalná magában. A nyugdíjrendszer kidolgozásának kulcskérdései a következők: hogyan viszonyuljon az első szint a szociális segélyezéshez; privatizálják ­e vagy szerződésbe adják a második szintet, és ha igen, akkor hogyan, létesítsenek­e tőkealapot a finanszírozásra, valamint hogy miként szabályozzák és ösztönözzék a harmadik szintet. E tanulmány fenti javaslatai azonban ésszerű lépések, amelyeket szükséges megtenni egy esetleges későbbi átfogóbb reform tartalmától függetlenül.

Családi támogatások

Magyarországon a hatvanas évek közepe óta a gyermekes családok és az anyák családi juttatások széles körében részesülnek: minden gyermek után családi pótlékot kap a család, teljes fizetéssel járó várandósági és szülési szabadság jár a szülés előtt és után, ezt követően az egyik szülő (túlnyomó részben az édesanya) a gyermek kétéves koráig a kereset százalékában megállapított gyermekgondozási díjat kap és/vagy a gyermek hároméves koráig havi fix összegű gyermekgondozási segélyt kap, ha megelőzően munkaviszonyban volt, és átmenetileg otthon marad. Kisebb támogatási tételek továbbá az egyszeri anyasági (szülési) segély minden gyermek megszületése után, valamint a beteg gyermekét gondozó szülő (túlnyomó részben az édesanya) táppénze.

Mindezeket egybevéve, a családi juttatásokra fordított összeg Magyarországon 1991­ben az államháztartási kiadások 7,6 százalékát, a GDP 4,2 százalékát tette ki. Az utóbbi több, mint bármely más országban a hasonló célokra fordított összeg aránya a GDP­ben. Ehhez azonban hozzá kell fűzni, hogy Magyarországon az 1988­ban bevezetett személyi jövedelemadó­rendszer alapja az egyes személyek jövedelme, nem pedig a családi (egy főre jutó) jövedelem, és hogy a gyermeket nevelő és eltartó szülők adókedvezménye a gyermekek címén minimális. Egyes nyugat­európai országokban a gyermekes családoknak nyújtott állami támogatás jelentős része különféle adókedvezmények formájában valósul meg (WENNEMO [1994]). Ha a személyi jövedelemadó rendszerét figyelembe vennénk, akkor a családi támogatások szintje Magyarországon kevésbé látszana kiemelkedőnek.

A családi támogatások közül a családi pótlék a legnagyobb összegű (4. táblázat). A családi pótléknak nemcsak a nominál, hanem a reálértéke is folyamatosan nőtt 1989­ig, azóta a nominálérték növekedése elmarad az infláció mögött, így 1992­ben az egy gyermekre jutó átlagos családi pótlék reálértéke az 1989. évinek csak 81 százaléka volt. A nyolcvanas évek háztartási jövedelmi adatainak elemzése kimutatta, hogy a nagyobb összegű társadalmi juttatások közül a családi pótlék összpontosult a legnagyobb mértékben a társadalom alacsonyabb jövedelmű rétegeire, tehát ez a juttatás volt a leginkább a szegényekre "célzott" (KUPA - FAJTH [1990]; JARVIS - MICKLEWRIGHT [1992]; VAN DE WALLE - RAVAILLON - GAUTAM [1994]).

A gyermekgondozási segély összegét a bevezetése óta többször emelték, ennek ellenére reálértéke hullámozva csökkenő tendenciát mutat. Feltehetően ennek a tendenciának ellensúlyozására vezették be a gyermekgondozási díjat 1985­ben. Mivel azt a táppénzhez hasonlóan a megelőző kereset százalékában határozzák meg, reálértéke többé­kevésbé a reálbérrel párhuzamosan változik.

A családi támogatások kérdései körül újra és újra szenvedélyes vita alakult ki. Ez az utolsó években újra fellángolt. Ennek egyik indítéka, hogy a szociális kiadások csökkentésének egyik legkönnyebb útja a családi támogatások - különösen a családi pótlék - reálértékének csökkenni engedése. Ugyanis semmilyen automatizmus vagy kötelező ígéret sincsen, amelynek következtében a családi pótlék reálértéke állandó maradna, vagy a reálbérekhez hasonlóan alakulna. Meg kell jegyezni, hogy a hetvenes évek második fele óta alacsony születésszám (a hetvenes évek közepén született nagyobb korosztályoknak a "családi pótlékra jogosító életkorból" való fokozatos kiöregedése) következtében az állami költségvetésből családi pótlékra fordított összeg automatikusan csökkenni fog.

A szegénységre (ANDORKA - SPÉDER [1993]; TÓTH ÉS SZERZŐTÁRSAI [1994]) és a családi pótlék incidenciájára vonatkozó vizsgálatok arra a biztos következtetésre jogosítanak fel, hogy az egy gyermekre jutó családi pótlék reálértékének csökkenése igen lényegesen erősíti a gyermekes családok abszolút és relatív elszegényedésének hosszabb idő óta érvényesülő tendenciáját.⁵

A családi pótléknál is sokkal inkább célzott családi támogatás lett volna az az 1992. évi szociális törvénytervezetben szereplő, de végül törvénybe nem iktatott szociális segély forma, amely a bizonyos (a létminimumnál valamivel alacsonyabb) egy főre jutó jövedelmű gyermekes családokban a meghatározott minimum és a tényleges egy főre jutó jövedelmük közötti különbséggel segélyezte volna minden gyermek után a családot.

Az 1993. évi III. törvény, az úgynevezett szociális törvény bevezettette viszont a három és több gyermeket nevelő anyák számára a fix összegű (a minimálnyugdíjjal azonos) gyermeknevelési támogatást a legkisebb gyermek nyolcéves életkoráig. Ez az ellátás erősen célzott hatású, mert magasabb keresetű nők aligha fogják igénybe venni. Ugyanakkor az anya korábbi 180 napos munkaviszonya a célzottságot esetleg csökkentő feltétel. Jelenleg még nem lehet megítélni, hogy ezt a támogatási formát egyáltalán milyen körben és mértékben fogják igénybe venni.

A célzottság szempontjából problematikus a gyermekgondozási díj, ugyanis mivel keresetarányos - nagyobb összeggel támogatja a magasabb keresetű anyát. A fix összegű gyermekgondozási segély viszont igen erősen összpontosul a legalacsonyabb jövedelműekre.

Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a családi támogatások összességükben hozzájárultak a szegénység mérsékeléséhez, ezért fenntartásuk indokolt (BARR [1994]; SIPOS [1994]). Ez nem mond ellent annak a következtetésünknek, hogy a családi támogatások rendszere reformálható, oly módon, hogy fokozottan támogassa a leginkább rászoruló családokat.

Elvben elképzelhető a családi támogatások és a jövedelemadó­rendszer összevonása, de jelenleg nem ismerjük, hogy milyen hatása lenne ennek a különböző jövedelmű háztartásokra. Ez a lépés ugyanakkor igen lényeges adminisztratív változásokat tenne szükségessé. Ezért csak igen alapos vizsgálatok és előkészítés után lehetne megvalósítani. A családi támogatások célzottságának növelése érdekében rövidebb távon elképzelhető lenne a családi pótlék beszámítása a személyi jövedelemadó alapjába és az így megtakarított összegnek a leginkább rászoruló gyermekes családok támogatására való átcsoportosítása (a családi pótlék emelése útján).

5. javaslat. A kormányzatnak egyfelől össze kellene vonnia a gyest és a gyedet, és a kiadások lefaragása érdekében arányosan csökkenteni kellene a juttatások felső hatását.

6. javaslat. Mivel a juttatások jelenlegi szintje feltehetően nem elegendő a rászoruló családok anyagi felemelésére, azért a szociális segélyprogramokat országos szinten egységesíteni kellene, és központi és megyei/helyi önkormányzati forrásokból kellene finanszírozni őket. (A konkrét tehermegosztási arányokat a települések adófizető képessége arányában lenne célszerű megállapítani.) A segélyezés megvalósítása önkormányzati feladat lenne, központilag meghatározott feltételek mellett. A segélyezést össze kellene hangolni a munkaügyi központokkal, hogy a jövedelemfüggő segélyekben részesülőket képzésben vagy átképzésben való részvételre és lehetőség szerint munkavállalásra biztassák.

7. javaslat. A kormányzatnak egy (közgazdászokból és kormányzati tisztviselőkből álló) szakértői bizottságot kellene felállítani, mely megvizsgálná az adókedvezményeken alapuló családtámogatási rendszer bevezetésének lehetőségét, előnyeit és hátrányait különös tekintettel a társadalmi igazságosságra, a lakosság teherbíróképességére és családtámogatási szempontokra. A bizottság következtetéseit országszerte több fórumon is ismertetni kellene, valamint a parlament elé kellene tárni. Egy olyan radikális megközelítésbeli változás, mint a "családi jövedelemadó" bevezetése, széles körű társadalmi egyetértést igényelne.

Táppénz

A táppénzrendszer kiterjed az egész aktív kereső lakosságra, tehát az önállókra is, akik 1989 óta vesznek részt benne. 1992­ig a munkaadó fizette a betegszabadság első három napjára jutó táppénzt, a többit a társadalombiztosítás. 1992 januárjától a munkaadó fizeti az első tíz napot. Az Országgyűlés nem fogadta el azt a kormányjavaslatot, hogy a munkaadó az első 25 napra jutó táppénzt fizesse.

A táppénz 90 napig az előző évi átlagkereset 75 százaléka, ezt követően annak 85 százaléka. A munkavégzéssel kapcsolatos betegség vagy baleset esetében a táppénz az előző kereset 100 százaléka.

A táppénzre fordított kiadások gyorsan nőttek, egyrészt az infláció miatt, másrészt mert egyre többen és egyre hosszabb időre vették igénybe a fizetett betegszabadságot (5. táblázat). A táppénzen lévők napi átlagos aránya a jogosultak körében az 1960. évi 4,5 százalékról 1991­ben 6,4 százalékra nőtt. A táppénz átlagos időtartama 1990 ­ben 25,3 nap volt. 1991­ben a táppénzkifizetések a GDP­nek valamivel több mint egy százalékát tették ki. Mivel a táppénz a kereset meghatározott százaléka, a magasabb jövedelmű háztartások átlagosan több táppénzhez jutnak, mint az alacsony jövedelműek:1989­ben a legfelső jövedelmi decilisbe tartozók négyszer annyi táppénzben részesültek, mint a legalsó decilisbe tartozók.

A nagy táppénzes állományt és a magas táppénzkiadásokat csak részben magyarázza a népesség rossz egészségi állapota. Sok részleges információ ugyanis arra enged következtetni, hogy a táppénzrendszerrel széles körben visszaélnek. Vannak munkáltatók, akik bérkifizetéseik összegét azáltal próbálják csökkenteni, hogy munkavállalóikat betegszabadság igénybevételére ösztönzik. Vannak munkavállalók, akik a rejtett gazdaságban kívánnak kiegészítő jövedelemhez jutni, és az ehhez szükséges időt úgy teremtik elő, hogy betegállományba íratják magukat. És vannak orvosok, akik hajlandók a munkaadók és munkavállalók igényének engedni, és az utóbbiakat betegállományba venni. Ezért - a költségek növekedésének megállítása érdekében mindenképpen kívánatos a munkaadók, a munkavállalók és az orvosok körében olyan ellenösztönzőket létrehozni, amelyek visszaszorítják az indokolatlan betegállományba vételt.

8. javaslat. A táppénz állami költségvetésből való szubvencionálása hosszú távon fokozatosan és teljesen megszüntetendő. Ahogy a gazdaság privatizációja előrehalad, az állami szerep a táppénzfizetésben egyre inkább azoknak az időknek az emléke lesz, amelyekben az állam volt az egyedüli munkaadó, és a visszaélések szenvedő alanya is. A táppénz fizetésének (mely része a munkavállalók széles értelemben vett javadalmazásának) a munkaadó kötelességének kell lennie. Ebben az irányban tett átmeneti lépésként tovább kellene növelni a munkaadók által fizetett betegszabadság időtartamát 25 napra.

9. javaslat. Állami tulajdonú és költségvetési intézményeknek hasonlóképpen vállalniuk kellene a saját költségvetésből és nem a Társadalombiztosítási Alapból fizetett betegszabadság időtartamának előbbi mértékű növelését. Ez enyhítené a Társadalombiztosítási Alapra nehezedő nyomást és a cégek vezetőit jobban sarkallná a táppénzkifizetések ellenőrzésére. A Társadalombiztosítási Alapnak csak a hosszan tartó betegségek és rokkantság esetén lenne szerepe. Kompenzálásként viszont két százalékkal csökkenteni kellene a munkaadók béradóját.

10. javaslat. A fizetett betegszabadság időtartamát korlátozni kellene évi 35 napra (a beteg gyermek miatt kivett betegszabadságot beleértve), úgy, hogy a fel nem használt szabadság átvihető lenne a következő évre. Ez arra ösztönözné az embereket, hogy ne éljenek vissza a táppénzzel.

Munkanélküliségi segély

Annak az ideológiai tételnek alapján, hogy a szocialista gazdaságban nem fordulhat elő munkanélküliség, 1986­ig nem létezett munkanélküliségi segélyezési rendszer. A nyílt munkanélküliség ténylegesen minimális volt, mert a szocialista munkaerőpiacot a "szívás" állapota, az állandó munkaerőhiány jellemezte. Ennek a jelenségnek másik oldala az úgynevezett "kapun belüli munkanélküliség volt". Ez azonban nem igényelt szociálpolitikai kezelést.

A magántulajdonon alapuló piacgazdaságra való áttérés és a gazdasági struktúra ezzel összefüggő szükségszerű átalakulása felszínre hozta a munkanélküliséget. Annak érdekében, hogy a váratlanul megjelenő munkanélküliség ne okozzon igen súlyos akut társadalmi feszültségeket, az utolsó szocialista kormányok meglehetősen bőkezű munkanélküliségi segélyrendszert hoztak létre.

A munkanélküliségi segélyt 1986­ban vezették be azon dolgozók számára, akiket nehéz pénzügyi helyzetben lévő vállalatoktól bocsátottak el. A munkanélküli korábbi jövedelmével arányban kapott segélyt először a vállalattól, azután a központi kormányzattól, majd végül a helyi államigazgatástól. 1989­ben a kormány átfogó munkanélküliségi segélyprogramot vezetett be, és módosította néhány juttatással és jogosultsággal kapcsolatos rendelkezését is.1990 előtt a hivatalos munkanélküliségi ráta 1 százalék alatt volt, mely 1991­ben 8,5 százalékra,1993 februárjára pedig 13 százalék körüli nagyságra emelkedett. Azóta, úgy tűnik, a munkanélküliségi ráta stabilizálódott, sőt, a regisztrált munkanélküliek száma csökkent is, bár kérdéses, hogy meddig folytatódik ez a trend. A munkanélküliség a leginkább a pályakezdőket, továbbá az alacsonyabb iskolai végzettségűeket és a munkaerőpiacon kevésbé konvertálható tudással rendelkezőket sújtja. Nagyon súlyosak a munkanélküliség regionális különbségei. Az északkeleti országrészben és egyes súlyosabban érintett régiókban, illetve kistérségekben a munkanélküliségi ráta az országos átlag többszöröse lehet. Hozzá kell tenni, hogy Spanyolországban, ahol a közelmúltban hasonló átmenet zajlott le, a munkanélküliségi ráta elérte a húsz százalékot is.

A munkanélküliség nem várt gyors növekedése súlyos kiadásokat okozott. Ezeknek mérsékelése érdekében a kormányzat egyrészt a munkanélküliségi járulékok kulcsát emelte, másrészt a juttatások feltételeit szigorította és összegüket fogta vissza.

A juttatásokat 1992­ben és 1993­ban csökkentették. A kormány 1992­ben a korábbi társadalombiztosítási hozzájárulási rátát is felemelte 6 százalékra, és ahogy a főbb problémákkal foglalkozó részben említettük, a járulékkulcsot 1993­ban kilenc százalékra emelték (hét százalékot a munkáltató, kettőt a munkavállaló fizetett). Ugyancsak 1993­ban életbe lépett változások eredményeképpen segély 12 hónapon keresztül adható: három hónapon keresztül a korábbi bér 75 százaléka (minimum 8600 forint, maximum 18 000 forint), majd a maradék kilenc hónapra az arány 60 százalékra csökken (minimum 8600 forint, maximum 15 000 forint). A segélyezés időtartamának lejárta után a munkanélküli szociális segélyre jogosult.

A munkanélküliség kisfokú csökkenése és a juttatások visszafogása ellenére a munkanélküliségi segélyezésre fordított összeg nagy megterhelést jelent. 1992­ben az összes foglalkoztatási célú kiadás (a Szolidaritási Alap és a Foglalkoztatási Alap összes kiadása) az államháztartási kiadások csaknem 5 százalékát, a GDP 3,1 százalékát tette ki.

A munkanélküliek segélyezése, családjaiknak az elnyomorodástól való megvédése nyilvánvalóan elsőrendű szociálpolitikai feladat. Ugyanakkor vannak olyan jelzések, hogy némely esetben (nem tudjuk, mennyire széleskörűen) a munkanélküliségi segélyben való részesülés visszatart az új munkahely vállalásától, máskor pedig visszaélésekre ad lehetőséget (munkanélküliségi segélyben részesülők a rejtett gazdaságban nem jelentéktelen keresethez jutnak). Ezeknek lehetőségét kívánatos lenne korlátozni. Ezen egymásnak is némileg ellentmondó követelmények között kell a munkanélküliségi segélyezési rendszer olyan reformját keresni, amely egyrészt megvédi a munkanélkülieket és családjukat az elnyomorodástól, másrészt nem tartja őket vissza az új munkavállalástól, harmadrészt csökkenti a visszaélés lehetőségét.

11. javaslat. Magyarországon az eddigi törekvésekkel összhangban folytatni kellene a segélyezési idő csökkentését, lehetőleg 6 hónapra, és ha szükséges, a segély felső határának további csökkentését. Ha gazdasági körülmények miatt különösen nagy a munkanélküliség, akkor az ilyen időszakokra a parlament megszavazhatná a segélyezési idő megfelelő meghosszabbítását, amelynek költségeit az általános állami bevételekből fedeznék. Hogy csökkentsék a strukturális munkanélküliséget, amelyen a rövid távú juttatások semmiképpen sem javítanának, a kormánynak olyan bértámogatási rendszert kellene kidolgoznia, amely ösztönözné a munkaadókat a munkanélküliek alkalmazására.

12. javaslat. Bár a gazdasági körülmények arra szorítják a kormányzatot, hogy újra emelje a béradót, nem szabad engedni ennek a nyomásnak. A növekvő szegénységet és munkanélküliséget a szociális célú kiadások átcsoportosításával, tehát megfelelőbb, igazságosabb elosztásával lehetne kezelni. A fő cél az általános kiadáscsökkentés lenne, amelyet egységesítéssel és az ügyvitel hatékonyabbá tételével lehetne elérni. Már most tervet kellene kidolgozni a béradókulcsok csökkentésére, arra az esetre, ha a gazdasági feltételek kedvezővé válnak, és a munkanélküliség nem nő tovább. Ha a magyar béradókat nem csökkentik, akkor a magyar gazdaság tartós versenyképessége az európai és a világpiacon vágyálom marad csupán. A béradócsökkenésnek a béradóalap szélesítésével és az adóbehajtás szigorításával - mely biztosítja, hogy mind a munkaadó, mind a munkavállaló befizeti az adó ráeső részét - kell együtt járnia.

Szociális segélyezés

1980 előtt Magyarországon a szocialista rendszer hivatalos ideológiája tagadta a szegénység létét az országban, bár a Központi Statisztikai Hivatal számított (csak belső használatra) létminimumot 1968­ban, majd 1982­től évenként, jelenleg negyedévenként közzéteszi a létminimum mértékét. A nyolcvanas évek közepétől kétféle szegénységi küszöböt határoztak meg, amelyeket a szegénység mértékének mérésére használtak országszerte. A létminimum az élelmiszerekre és egyéb alapvető cikkekre fordított kiadásokat foglalja magában. A társadalmi minimum esetében ezek kibővülnek néhány olyan - tömegigény részét képező - cikkel, amelyek nem feltétlenül szükségesek a létfenntartáshoz. Ily módon kiszámítható Magyarországon a szegények (létminimum alatt élők) és a "majdnem szegények" (társadalmi minimum alatt élők) száma. 1987­ben körülbelül egymillióan (a lakosság tíz százaléka) éltek a létminimum alatt, és további egymillióan a társadalmi minimum alatt. (1991 óta a társadalmi minimumot nem számítják ki.) Ha más nem is, de ezek az adatok jól mutatják, hogy Magyarországon a mindenkire kiterjedő szociális programok nem tudták megakadályozni emberek nagy tömegének elszegényedését. Bár 1989 és 1992 között a keresők egynegyedének nőtt a reáljövedelme, háromötödüké viszont csökkent. A szegénység számottevően terjedt. 1992 tavaszának végén 2­2,5 millió ember, az ország népességének közel egynegyede került a létminimum alá. A munkanélküliek 45 százaléka, a gyermekes családok egyharmada, a nyugdíjasok 17 százaléka élt a szegénységi küszöb alatt.

A szegénység hivatalos tagadása és az univerzális programokra való támaszkodás hegemóniája miatt a jövedelemvizsgálaton alapuló szociális segélyezés Magyarországon fejletlen, és nem megfelelő eredményességgel működik. A szegénység robbanás­szerű növekedése előtt ezek a programok a szegénységi küszöb alatt élők 10 százalékához jutottak el. A szociális segélyezés irányítása teljes mértékben a helyi államigazgatási szervek kezében volt, amelyek szociális dolgozói saját belátásuk szerint segélyezhettek a rendelkezésre álló pénzösszegből, a kérelmező rászorultságának megállapítása után. Dönthettek arról, hogy teljes összegű, részösszegű vagy kiegészítő segélyt adjanak, valamint arról, hogy mindezt rendszeres vagy ad hoc (rendkívüli) segély formájában tegyék. Még a "teljes segélyek" is csak a létminimum 86 százalékát tették ki 1987­ben. A segélyezettek nagyrészt öreg, nyugdíj nélküli vagy minimális nyugdíjjal rendelkező emberek voltak. A helyi tanácsok ingyenkonyhákat, szociális otthonokat és napközi otthonokat nyitottak az öregek számára, valamint korlátozott mértékben otthoni egészségügyi és szociális gondoskodást is nyújtottak.

1990 óta a szociális segélyezésre fordított összegek nőttek. A segélyezés lebonyolítása a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az 1993. évi szociális törvény a munkanélküliségi segélyben már nem részesülő munkanélküliek számára bizonyos esetekben alanyi joggá tette a szociális segélyben való részesülést. A szociális segélyre jogosultság küszöbhatára alacsonyabb a létminimumnál, a nyugdíjminimummal egyezik meg. Ezen előrelépések ellenére nyilvánvaló, hogy sem a "nagy" jóléti rendszerek, sem az egyéni szociális segélyezés jelenlegi rendszere nem képes a népesség minden tagját a súlyos szegénységtől megvédeni. Ebben a rendkívül nehéz gazdasági és társadalmi helyzetben a rászorulókon való gyors és hatékony segítés érdekében, szükségesnek látszik az egyéni szociális segélyezés kiterjesztése.

13. javaslat. A családi támogatások és a munkanélküli­segélyezés igazságosabb elosztásával és bizonyos mértékű csökkentésével együtt a szociális védőhálót, amely jövedelemvizsgálaton alapuló, helyi szinten folyósított segélyekből áll, ki kellene terjeszteni és országos szinten kellene koordinálni. Más szóval, ezeket a programokat helyi szinten kellene kivitelezni, de az irányelveknek és a segélyek összegének összhangban kell lenniük az országos érdekekkel és az ország gazdasági teherbíró képességével. A szociális segélyezésnek fel kellene ölelnie azt, amit gyakran "szociális nyugdíjnak" is neveznek, egyértelműen megkülönböztetve ezzel a társadalombiztosítást és a szociális segélyezést. Míg a segélyre való jogosultságot, a létminimumhoz szükséges jövedelemhez kell kötni, addig a segély összegét a létminimum százalékában kellene megadni, az állami költségvetés lehetőségeitől és a minimálbér szintjétől függően. A szociális segélynek nem szabad meghaladnia a mindenkori minimálbért. Szükség lenne a segélykérvényezés formájának országos egységesítésére. A kérvényen szereplő adatok valódiságát képzett, helyi szociális munkásoknak kellene ellenőrizni.

14. javaslat. Kezdetben a központi költségvetésből kellene átutalni a helyi önkormányzatoknak az ilyen célra fordítandó megemelt összeget, de ezeket a pénzalapokat nemcsak úgy kellene címkézni, ahogy az jelenleg történik. Törvényt kellene hozni, mely megkövetelné, hogy a helyi önkormányzatok a központi forrásokból szociális segélyezésre biztosított pénzalapokat csak és kizárólag a létminimum alatt élők anyagi támogatására használják fel, és ha nem használják fel őket teljes mértékben, a maradékot vissza kellene utalni. A helyi önkormányzatoknak saját költségvetésükből is hozzá kellene járulniuk a költségekhez, viszonylagos rászorultságuktól (szegénységi, munkanélküliségi helyzet) és a többi önkormányzathoz viszonyított adóalapjuk nagyságától függően. Ez segítené a központi kormányzatot abban, hogy ne csak szegény emberek, hanem szegény régiók számára is tudjanak segélyeket irányítani.

15. javaslat. Nemzetközi szervezeteket is fel kellene kérni egy ilyen szociális védőháló finanszírozásának segítésére, mivel a juttatások jelenlegi szintje igen alacsony, s ezért értékük növekedésére és a juttatásban részesülők körének kiterjesztésére van szükség. Ilyen javaslatot már tettek Oroszországgal kapcsolatban, hogy megőrizzék a társadalmi stabilitást a gazdasági átmenet nehéz időszakában. Lehet, hogy nemzetközi segítség nélkül a költségvetés elkötelezettségei miatt súlyosbodhatnak a makrogazdasági viszonyok és meghosszabbodhatnak az átmenet kínjai. Hosszú távon támogatandók az egykori és önkéntes szervezetek helyi önsegélyező, kölcsönös segélyezésen alapuló és jótékonysági egyesülések létrehozásában. Ezek kiegészítenék a kormányzat ilyen irányú erőfeszítéseit.

Természetbeni juttatások

Sok politikus és társadalomkutató szemében a magyar szociálpolitika csúcsteljesítménye az egész társadalomra kiterjedő természetbeni juttatások rendszere volt. Az állami költségvetés forrásaiból támogatták az egészségügyet, az oktatást, a lakásépítést, akárcsak a színházakat, hangversenyeket, könyvtárakat, sportlétesítményeket, üdülőket, munkahelyi étkeztetést, napközi otthonokat és még sok minden mást. Ez a tanulmány a támogatások három fő területét tekinti át: az egészségügyet, az oktatást és az állami bérlakás szektort.

Egészségügyi ellátás

Minden magyar állampolgár jogosult az ingyenes egészségügyi ellátásra. Noha az 1990­1994 közötti kormány reformprogramja az ellátásra való általános jog helyébe a biztosításhoz való jogot helyezte, a koncepcióváltást még nem indokolták meg és dolgozták ki teljesen, a gyakorlati megvalósításról nem is beszélve. Az egészségügyi ellátás felügyelője és finanszírozója az Egészségbiztosítási Alap. A finanszírozási forrás különbözősége ellenére a rendszer működése nem különbözik az olyan egészségügyi rendszerektől, amelyeket a központi költségvetésen keresztül az általános adójövedelmekből finanszíroznak. Az ellátást olyan kórházak és egyéb intézmények nyújtják, amelyeket állami testületek irányítanak. A legtöbb orvos és más egészségügyi dolgozó is annak az intézménynek a fizetett dolgozója, melyben dolgozik.

Magyarország igen előkelő helyet foglal el az egészségügyi ellátás területén, ha számszerűsíthető tényezőket nézzük. Egy betegre több orvos (bár kevesebb ápoló), több kórházi ágy jut, mint az OECD­átlag. Mindezek ellenére az egészségügyi ellátás nagyon alacsony hatásfokkal működik. Az orvosok és a többi egészségügyben dolgozó fizetése alacsony más szakmához viszonyítva, és a gépi berendezések és a felszerelések is rossz állapotban vannak.

Az összes kimutatott egészségügyi kiadás, amely csak az állami kiadásokat tartalmazta, emelkedett (1980 ­ban a GDP 4,0 százaléka,1992­ben 5,4 százaléka), de lényegesen elmaradt az OECD­országokban kimutatott hasonló arányoktól. (Meg kell jegyezni, hogy van olyan vélemény, miszerint ha a lakosság egészségügyi kiadásait, amelyek nagyrészt hálapénzek és ezért kimutathatatlanok, beszámítanánk, akkor az így számított összes egészségügyi kiadás nem maradna el az OECD­országok átlagától.)

A minden magyar állampolgárra kiterjedő - és elvben ingyenes - egészségügyi ellátás ellenére a halandóság az 1960­as évek közepe óta romlik. A romlás a férfiak esetében nagyobb fokú, és minden 20 éven felüli korcsoportra kiterjed, a nőknél a születéskor várható átlagos élettartam többé­kevésbé stagnált, de a 30­59 éves korban náluk is romlás mutatkozott. Noha ezeknek a trendeknek több oka van, az életviteltől kezdve a gazdasági körülményekig, egyértelmű, hogy az egészségügyi rendszer képtelen volt szembenézni az előidéző okokkal és eredményesen küzdeni ellenük.

Mivel az egészségügyi ellátás az állam "feladata", sőt monopóliuma volt, a rendszerváltást megelőző negyven évben a magánpraxis alig létezett, s versenyhelyzet sem alakult ki. Még azoknak az orvosoknak is, akiknek volt magánrendelésük, főállásban az állami egészségügyi rendszerben kellett dolgozniuk. Az olyan szervezetek teljes hiánya, melyek a fogyasztókat képviselik, vagy amelyek megelőző intézkedéseket és helyes életmódot propagálnak, vagy melyek egyféle betegségben szenvedők támogatására szerveződnek, hogy segítsenek a betegeknek betegségük hatásaival megbirkózni, ahhoz vezetett, hogy az állampolgárok teljes mértékben a hivatalos egészségügyi ellátási rendszertől függtek, és kevés befolyásuk volt az egészségpolitikára.

Az állami monopólium torzulásokat okozott az erőforrások allokációjában. A központosított döntéshozás és az újraelosztásból részesülők körének kérdése mindig feszültséget keltett, és heves vitákat robbantott ki. Az anyagi források szétosztásával kapcsolatos döntések elsősorban nem ésszerű gazdasági vagy egészségügyi szempontú megfontolásokra épültek, hanem befolyásos orvosokból, főleg belgyógyászokból álló, önérdekű orvoscsoportok által irányított önkényes döntésektől függtek. Az így létrejött rendszernek a következő fő jellemzői vannak: kórházközpontú, Budapest központú, és egyenlőtlen helyzetet teremt az orvosi szakma különböző szakterületei között. Budapesten a 10 000 főre jutó orvosok száma 53,7, míg az ország más területein ez a szám feleekkora sincs. Bár Budapesten az ország lakosságának csak húsz százaléka lakik, a város kórházi ágyakból harminc százalékkal részesedik. Az egyéb torzulások közé tartozik az általános orvosoknak a betegek számához viszonyított növekvő aránya, a szakrendelések növekvő igénybevétele, és a kórházi orvosok számának aránytalanul nagy növekedése. Az alapellátás és a járóbeteg - szakellátás viszonylag lassú növekedése a fekvőbeteg - ellátás és a kórházi személyzet növekedéséhez képest különösen érthetetlennek tűnik annak fényében, hogy ez alatt az idő alatt a fejlett országok komoly erőfeszítéseket tettek az egészségügyi kiadások lefaragására, az alapellátás fejlesztésével és a kórházi ágyak számának csökkentésével. Más szóval: Magyarországon az ellátás legdrágább szintjét fejlesztették a leggyorsabban.

Bár a körzeti orvosok száma 1965 és 1990 között kb. 30 százalékkal emelkedett, szolgáltatásaik kihasználtsága nem nőtt. A körzeti orvosok nem dicsekedhetnek nagy presztízzsel, és nem tudták igazán jól betölteni "szűrő" feladatukat. Az alapellátást nyújtó orvosok szakmai ismerete és gyakorlata klinikai szituációkban meglehetősen gyenge, diagnosztikai berendezéseik és egyéb felszerelésük minősége sok kívánnivalót hagy maga után. Ezért a betegek, ha tehették, megpróbálták kikerülni az alapellátás szintjét (a "szűrőt"), és egyenesen a szakorvosokhoz és a kórházakba mentek. A betegeket semmi sem ösztönözte az egészségügyi szolgáltatások takarékosabb felhasználására.

Az európai országokhoz és a hatékonysági normákhoz viszonyítva Magyarországon az egy kórházra jutó orvosok, illetve kórházi ágyak száma nagyon magas. Ha a pénzforrásokból túl sokat fordítanak bérekre és kórházi ágyak fenntartására, akkor nem kétséges, hogy kevesebb marad új berendezések vásárlására és egyéb fejlesztésekre. Még a kórtermek között is vannak ellátottságbeli egyenlőtlenségek és kihasználtsági különbségek a szubjektív pénzforrás - allokációból következtében. A szülészetek és gyermekgyógyászatok évek óta alacsony kihasználtságúak, de nem csökkentik a kórházi ágyaik számát. Másfelől viszont várakozási listán vannak az ágyakért az ortopédián, a reumaosztályokon, az onkológián és geriátrián. Összességében tehát pazarlás és hiány egymás mellett vannak jelen.

Az állami egészségügyi intézményekben az ösztönzők sok szempontból nem a kiadások csökkenése, a rendelkezésre álló erőforrások hatékony felhasználása irányában hatottak. Magyarországon a kórházakban töltött napok száma Európában a legmagasabbak közé tartozik, körülbelül kétszer annyi, mint az Egyesült Államokban. A kórházak érdekeltek abban, hogy az ágykihasználtság magas legyen, ha költségvetésük összegének megállapítása részben ettől a mutatótól függ. A magas ágykihasználtság elérésének legegyszerűbb módja az, hogy az orvosok betegeik egy részét a szükségesnél hosszabb ideig tartják bent. Ez előnyösebb, mint a betegek gyors cserélése, mert minden egyes új beteg új költséget jelent (diagnosztikai tesztek, vizsgálatok stb.). Hogy egy beteget mikor bocsátanak haza, ez teljesen az orvostól függ. Ezért például a hetvenes évek közepén, amikor Budapesten a szülések száma meghaladta a 30 000­et, átlagban 5­6 napig tartották az anyákat a szülészeten. A nyolcvanas évek elején, amikor a születések száma 20 000 körül mozgott, viszont már átlagban 14 napig (ANDORKA SZERZŐTÁRSAI [1988]). Úgy tűnik, ennek semmiféle szakmai oka nem volt, és a kórházban töltött idő alakulása pontosan ellentéte volt a Nyugat­Európában tapasztalhatónak. Az ágykihasználtság növelése nem pusztán csak a költségvetésből való nagyobb részesedés esélyét növelte, hanem - ágyhiány benyomását keltve az ágyak értékét is a betegek szemében, akik persze emiatt gyakrabban fejezték, ki hálájukat nem hivatalos formában ("hálapénz"). Ez utóbbi a rendszer szerves részévé vált. Így, az állam által létrehozott monopolizált, "ingyenes és egyenlő" egészségügyi ellátás sem egyenlőnek nem bizonyult az ellátás hozzáférhetőségét és minőségét tekintve, sem ingyenesnek. A betegeknek emellett mind a saját kezelést érintő kérdésekbe, mind a "játékszabályok" meghatározásába kevés beleszólásuk volt.

A központi irányításból fakadó kudarcok kényszerítő erővel hatottak a piaci mechanizmusok bevezetésére. Annak ellenére, hogy az egészségügyi ellátás elvben ingyenes, a betegek paraszolvenciát fizetnek azoknak az orvosoknak és egészségügyi dolgozóknak, akik kezelik illetve ellátják őket. Ez nem kötelező, de mindenki úgy véli, hogy ha nem fizet ,az ellátás alacsonyabb színvonalú lesz. Bár lehetetlen biztosan meghatározni, egyes becslések az egészségügyben a hálapénzek teljes összeget az egészségügyi célú közkiadások 25 százalékára becsülték. És mivel ezek a fizetések az "asztal alatt" történnek, ha elvben van is adókötelezettség, a hálapénzt élvezők gyakorlatilag kikerülik az adórendszert. Nem hivatalos felmérések szerint a paraszolvenciák összege sok esetben igen nagy.

Más szóval, a rendszer elméletben más szabályok szerint működik, mint a gyakorlatban, s ezt senki sem tudja megmagyarázni. A betegek hátrányban vannak, mert senki sem tudja igazán, hogy milyen körülmények között, mennyit és kinek (ha egy betegséget több orvos és egészségügyi alkalmazott lát el) illik fizetni. Ezért gyakran túl sokat adnak és nemegyszer nem annak, akitől az ellátás minősége leginkább függ. Mivel az alacsony jövedelműek és iskolázottságúak kevesebb információval rendelkeznek ezen a területen, ők ezért sokszor többet fizetnek ugyanazért az ellátásért, kezelésért, mint mások. Az orvosok is hátrányosnak tartják ezt a rendszert, mert nagy jövedelemkülönbségeket okoz a különböző szakterületen dolgozók között. A szülészek - a páciensek gyors cserélődése és gyors, általában látványosan eredményes ellátása miatt - többet keresnek, mint például a pszichiáterek vagy alkohológusok, akiknek a páciensei gyakran elszegényedettek, és a kezelés pedig hosszú ideig tart. Általános orvosok, körzeti orvosok, kórházi orvosok gyakran részesülnek különféle összegű hálapénzekben, míg a betegségmegelőzésben és a járóbeteg ­ellátásban részt vevő orvosok legtöbbször nem kapnak hálapénzt. Tehát léteznek piaci elemek az egészségügyi ellátásban, de torz formában. A páciensek azért is kiszolgáltatottak, mert nem tudnak tájékoztatást kapni kezelésükről, annak eredményességéről vagy esetleg veszélyeiről (általában és konkrétan különféle intézményekben), s így megfontolt választásra sem képesek a különféle gyógymódok és kezelések között.

A kormány 1991­ben elfogadott egészségügyireform ­programja fokozatosan meg kívánja változtatni a jelenlegi rendszert. Új, "szabályozott piaci viszonyokat" tervez megvalósítani. A betegek a lakóhelytől függetlenül szabadon választhatnak az alapellátásban részt vevő orvosok között, majd az orvossal való konzultáció alapján az intézmények - a mind a járóbetegeket ellátó szakrendelők, mind a kórházak - között. Az alapellátást nyújtó háziorvosok jövedelme a páciensek számától és olyan pénzügyi ösztönzőktől fog függni, amelyek a betegségmegelőzés és a végleges meggyógyítás fontosságát helyezik előtérbe. A kórházak támogatása teljesítményfüggő lesz. Az alapelv mindebben az orvosok és kórházak közötti verseny elősegítése.

A másik jelentős változás, hogy a program feladja az "ingyenes és egyenlő" ellátás koncepcióját. Az ellátás biztosítási elven alapul, de az alapbiztosítás majdnem minden állampolgárnak alanyi jogon jár. Azok a szegények, akik nincsenek biztosítva, a helyi önkormányzaton keresztül kapnak jogot az ingyenes alapellátásra. Így csak nem biztosított nem szegény személyek maradhatnak ki az ingyenes alapellátásból.

A program nem foglalkozik a hálapénzek rendszerének megszüntetésével, csupán elismeri létüket, és megjegyzi, hogy a megszüntetésükre irányuló szabályozási kísérletek rövid távon valószínűleg eredménytelenek lennének.

Jelenleg még nem lehet látni, hogy a program mennyire valósul meg, és milyen eredményekkel fog járni. Az egészségügyi ellátás tele van feszültségekkel és érdekellentétekkel a betegek, az orvosok és a finanszírozó szervek között, s ezek akadályozhatják a megvalósítást és eltorzíthatják a tényleges eredményeket.

16. javaslat. Kormánytámogatást és valós elismerést kellene adni az újonnan létrejött fogyasztói érdekképviseleti szervezeteknek. Szabályozó tevékenységgel a kormánynak arra kellene bátorítani a magánpraxist folytatókat, hogy egyenlő feltételek mellett versenyezzenek az állam által finanszírozott intézményekkel a nemzeti biztosításból finanszírozott költség - visszatérítésekért és támogatásokért. Ez nem egyszerűen a javadalmazással kapcsolatos egyenlő elbírálás kérdése, amely már megvalósult, hanem jóval inkább az általános (rezsi és egyéb) költségek, illetve annak a kérdése, hogy ezeket a költségeket miként kell a magánpraxist folytató orvosoknak is vállalniuk.

17. javaslat. A kórházi ágyak számát költségmegtakarítás céljából csökkenteni kellene. Nemcsak fölös ágykapacitás van, hanem sok ágyat nem rendeltetésének megfelelően használnak (ahelyett, hogy azoknak például öregotthonokban adnának helyet). A kórház­ finanszírozás átcsoportosításával öregotthonokat lehetne kialakítani megfelelőbb ellátást nyújtva az önellátásra képtelen öregeknek.

18. javaslat. A közegészségügyi oktató programokat - különösen a tanácsadással, az "öngyógyítással" és az egészséges életmóddal foglalkozókat - ki kellene bővíteni. Egy laikusokból is álló bizottságot kellene kinevezni, amely azt vizsgálná meg, hogy miként tudná az állami egészségügy az alternatív gyógymódokat felhasználni.

19. javaslat. A hálapénzrendszer ellen nyíltan fel kellene venni a harcot a térítési díjak bevezetésével az orvosi ellátás minden területén, még a nemzeti betegbiztosítási rendszer keretei között is. Elfogadható mértékű térítési díjat kellene szedni minden egyes esetben, ha a beteg felkeresi az orvost, s ezt nyilvánosan kellene fizetni, illetve elkönyvelni. A térítési díjakból befolyó összeg nagy hányadát az egészségügyi dolgozók bérkiegészítésére lehetne fordítani. A megmaradó összeget a szegények és krónikus betegségben szenvedők térítésidíj ­kuponjainak finanszírozására lehetne felhasználni. Az ezzel kapcsolatos ügyintézés egy kiterjedt szociális segélyezési program feladata lenne. Az ezen felüli fizetést, tehát a hálapénzt illegálissá kell nyilvánítani. A térítési díj növelné az orvosok fizetését, és a beteg is úgy érezhetné, hogy megfelelő összegű "hálapénzt" fizetett - mindenki által elfogadott szabályok között. Az ilyen orvosi jövedelem nem kerülné ki az adórendszert, továbbá elriasztaná az embereket az egészségügyi rendszer túlzott igénybevételétől.

20. javaslat. Kórházaknak és más egészségügyi intézményeknek működésük gazdaságosabbá tételére ajánlatos lenne tanácsadó testületeket felállítani egészségüggyel foglalkozó gazdasági szakemberek, munkaadók, páciensek és más, nem egészségügyben dolgozók részvételével.

Oktatás

Magyarországon az oktatást az óvodától az egyetemi szintig az állam finanszírozta. Az alap­és középfokú iskolák túlnyomó többsége a helyi és megyei önkormányzatok tulajdonában vannak. Ezek az állami költségvetésből fejkvóták (a tanulók száma) szerinti támogatásban részesülnek. A támogatás összege iskola - és osztálytípusonként erősen különbözik (6. táblázat). Az utolsó években az állami költségvetésből az önkormányzatoknak nyújtott támogatás nem volt elég az összes oktatási költségek fedezésére, ezért az önkormányzatok - iskolatípusonként és önkormányzatonként eltérő mértékben - hozzájárultak az oktatási kiadásokhoz. Az önkormányzatoknak viszont bizonyos önállóságuk van az iskolai oktatás megszervezésében, programjának kialakításában.

A felsőfokú oktatás finanszírozása közvetlenül az állami költségvetésből, a Művelődési és Közoktatási Minisztériumon keresztül történik. A finanszírozás módja

jelenleg az előző évi költségvetés alapulvétele és annak növelése az inflációnak és különleges feladatok megvalósításának figyelembevételével. Ennek következménye, hogy a felsőoktatás finanszírozása - más okok miatt, de az alap­és középfokú oktatás finanszírozásához hasonlóan - meglehetősen áttekinthetetlen. Ezért a felsőfokú oktatási intézmények nincsenek rákényszerítve a hatékony gazdálkodásra, ugyanakkor állandó erőforráshiánnyal küzdenek.

Ennek következtében nem egyszerű az oktatási kiadások összegét felmérni. Ez az összeg 1991 ­ben az összes államháztartási kiadás 10,8 százalékára, a GDP 6,4 százalékára volt tehető. Az összeg az utóbbi években nőtt azzal összefüggésben, hogy már az 1990 előtti utolsó szocialista kormány és még inkább a rendszerváltozás utáni kormány célul tűzte ki a beiskolázás növelését. Mivel ezek az arányok ma is alacsonyak, tehát további növelésük kívánatos, az oktatási kiadások növekedésére lehet számítani.

Az oktatási rendszer egészére jellemzőek a viszonylag alacsony beiskolázási arányok. Az alapfokú oktatás a közelmúltig nyolcéves maradt. Nem lehet még látni, hogy az alapfokú oktatás tízéves időtartamúra emelése mit fog jelenteni a gyakorlatban.

Az általános iskolát a fiatal korosztályok körülbelül öt százaléka nem végzi el. Az általános iskola nyolcadik évének befejezése után a sikeresen végzett tanulóknak 93­94 százaléka valamilyen középfokú iskolában tanul tovább. Noha ezek az arányszámok magasak, nem elhanyagolható az általános iskola befejezéséig el nem jutó körülbelül öt százaléknak és az ezután tovább nem tanuló hathét százaléknak a helyzete, mert mindössze nyolcosztályos vagy annál alacsonyabb végzettséggel nehéz a későbbiekben megfelelő munkahelyet találni. Ebben a kategóriában a legmagasabb a munkanélküliség. A 14­15 éves korban jelentkező akut problémát fokozza, hogy a munkavállalás alsó korhatára a 16 éves életkor, tehát az általános iskola befejezése után a tovább nem tanulók egy­két évig nem helyezkedhetnek el kereső munkahelyen.

Az általános iskola befejezése után 1990­ben a továbbtanulóknak körülbelül felét a szakmunkástanuló iskolákba, másik felét a szakközépiskolákba és gimnáziumokba vették fel. Azóta a szakmunkástanuló iskolákban továbbtanulók aránya csökkent, a szakközépiskolákban és gimnáziumokban tovább tanulóké nőtt. Ez jelzi a szakmunkásképzés jelenlegi formájának válságát: az elsajátított szakmák egy részével egyre nehezebb a munkaerőpiacon munkahelyet találni. Ebből következően egyre kevesebben jelentkeznek ilyen iskolákba, és egyre többen morzsolódnak onnan le. Szükségesnek látszik ezért a szakmunkásképzés újragondolása és a képzés alapvető megváltoztatása. A tendencia a négyéves középiskolai képzés egyre általánosabbá válása irányába mutat, de ettől jelenleg még távol állunk.

A felsőfokú beiskolázási arányok Magyarországon a legalacsonyabbak közé tartoznak a fejlett országok között. Míg Magyarországon a felsőfokú hallgatók és a 20­24 éves népesség hányadosa a nyolcvanas évek végén 15 százalék körül (a nappali hallgatóké 11­12 százalék körül) volt, a fejlett országok nagy többségében ez a hányados 20 százalék, sok országban 30 fölött helyezkedik el. 1990 óta a kormánypolitikának megfelelően az egyetemekre és főiskolákra felvett hallgatók száma nőtt, mivel azonban 1993 után nagyobb létszámú korosztályok lépnek a felsőfokú tanulás szokásos életkorába, a beiskolázási arányok csak viszonylag mérsékelten emelkedtek. SEMJÉN ANDRÁS [1993] ökonometriai kutatásai kimutatták, hogy ha Magyarország növelni kívánja kivitelét és bővíteni kívánja a szolgálati szektort, akkor a felsőfokú végzettségűek jelenlegi alacsony számaránya erős visszahúzó erőt jelent. Ezért a felsőfokon beiskolázottak arányát a közeljövőben erősen - a következő években másfélszeresre - növelni kellene. Ennek azonban előfeltétele a felsőfokú tanintézetek pénzforrásainak növekedése.

A jelenlegi oktatási rendszer lényeges problémája az átjárhatóság hiánya, illetve igen szűk lehetőségei. A szakmunkástanuló iskola lényegében vakvágány, az ezt elvégzettek nem tanulhatnak tovább felsőfokon. A szakközépiskolák is csak a szakterületükkel megegyező egyetemen vagy főiskolán történő továbbtanulást teszik könnyen lehetővé. Ezért a felsőfokú továbbtanulás elsősorban a gimnáziumot végzők számára áll nyitva. Ez azt jelenti, hogy 14 éves életkorban, amikor eldől, hogy a tanuló milyen típusú középiskolában tanul tovább, jórészt eldől a felsőfokú továbbtanulás lehetősége és részben iránya, ezen keresztül pedig a teljes későbbi foglalkozási életpálya is.

Az oktatási rendszer tehát egyrészt bővítést, másrészt lényeges strukturális változásokat igényel.

21. javaslat. A Művelődési és Közoktatási Minisztériumnak egy kiadásellenőrző rendszert kellene létrehoznia, melynek nemcsak arról lenne tudomása, hogy mekkora összeget különítettek el oktatási célokra a költségvetésben, hanem azt is ellenőrizné, hogy ebből az összegből ténylegesen mennyit fordítanak az oktatásra a helyi önkormányzatok. A Pénzügyminisztérium rendelkezik az adatok egy részével (de nem az összes szükséges információval), azonban nem használják fel őket az oktatási rendszer tervezéséhez. Hogy a iskolákat és a helyi hatóságokat pontos adatközlésre ösztönözzék, az információs rendszert úgy kell felépíteni, hogy az helyi szinten is értékes információkat nyújtson.

22. javaslat. A kormányzatnak újból meg kell erősítenie az iskolák rugalmasságára és a helyi autonómia tiszteletben tartására tett ígéretét. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium feladata nem az oktatási rendszer alsó szintű, részletkérdéseinek a megoldása, hanem - ha a feladatkörök nem tisztázottak, akkor - a megyék és a települések közötti közvetítés. Emellett fontos feladat a szakmai útmutatás és támogatás nyújtása az iskolák és települések számára, hogy képesek legyenek az oktatási színvonal javítására. Biztosítani kellene a jogot a helyi önkormányzatok számára, hogy (elfogadható határokon belül) maguk állapíthassák meg a tanárok fizetését és azt, hogy az egyes iskolákat hogyan ösztönzik - szakmai képzés és munkahelyteremtés céljából - a partnerkapcsolatok kialakítására a munkaadókkal.

23. javaslat. Az oktatás mindenki számára való nyitottsága nagyon fontos, és az iskola átszervezéseknek nem szabad szakirányok vagy foglalkozások szerinti korai előszelekcióhoz vezetnie.

24. javaslat. Politikai népszerűtlensége ellenére a felsőoktatásban sürgősen be kellene vezetni a tandíjat, amelynek összege kezdetben alacsony lenne, később viszont fokozatosan emelkedne. Hagyni kellene, hogy a jelenlegi - minden hallgatóra közel egyenlően kiterjedő - hallgatói megélhetési támogatások az inflációval értéküket veszítsék, és végül meg kellene szüntetni őket. A támogatás újabb típusait már csak családi jövedelem alapján állapítanák meg. Más szóval, a tandíjakat és a hallgatói segélyeket az esélyegyenlőség megvalósítása eszközének kellene tekinteni, amely a szűkös anyagi források legrászorultabbak javára való újraelosztásával biztosítja, hogy a felsőoktatás mindenki számára elérhető legyen. A fogyasztóknak (azaz a hallgatóknak) nagyobb szerepet kellene biztosítani a felsőoktatás átszervezésében azáltal, hogy engedélyeznék nekik több felsőoktatási intézménybe vagy egy intézményen belül több karra jelentkezést. Ily módon versenyhelyzet alakulna ki az egyetemek, főiskolák között, és a piac döntené el, hogy mely karok, illetve egyetemek, főiskolák fejlődjenek, és melyeket kellene visszafejleszteni. (Az állami támogatást a felvett hallgatók számától kellene függővé tenni.) Mivel az oktatáspolitika kidolgozói nem választhatnak köztük, ezért kezdetben kísérleti jelleggel többféle tandíjhitelt kellene nyújtani a hallgatók számára (különböző kamat­ és visszafizetési feltételekkel), és a piacra kellene bízni annak eldöntését, hogy melyik hiteltípus iránt lesz a legnagyobb kereslet.

25. javaslat. A kormánynak összhangba kellene hoznia a foglalkoztatás­ és oktatáspolitikát a Művelődési és Közoktatási és a Munkaügyi Minisztérium közötti munkakapcsolat kialakításával. Ennek az lenne a célja, hogy közösen megreformálják a szakoktatás rendszerét és tananyagát - a megerősödő piacgazdaság követelményeinek megfelelően. Emellett bővítsék mind a részidős felsőoktatást, mind az átképzés lehetőségeit középiskolai szinten és munkahelyeken, akárcsak a felsőoktatási intézmények speciális tanfolyamain. A feladat nem a tervezés központosítása vagy hosszú távú irányelvek lefektetése lenne - hiszen a kormányzat ritkán tudja megjósolni a jövőben felmerülő igényeket - , hanem a szociológiai adatokon és a munkaerőigények ökonometriai prognózisán alapuló lehető legfrissebb információk gyűjtése és közzététele. Ez lehetőséget adna, hogy megalapozottan, információk birtokában lehessen dönteni egyik vagy másik tanulási lehetőség mellett. (Ez lehetne a záloga annak, hogy a mai kor igényeinek már nem megfelelő egykori szocialista foglalkoztatáspolitika költséges öröksége természetes módon számolódjék fel.)

Lakásprogramok

A szocialista korszakban a lakáspolitika különösképpen ellentmondásokkal teli volt Magyarországon. A bérházakat - közöttük a két-három lakásos bérházakat is - államosították. A lakásállomány nagy része - a falusi és a városok külső kerületeiben lévő családi házak - magántulajdonban maradtak. 1970­ben a lakásállománynak mindössze 27 százaléka volt állami tulajdonban.

Az állami bérlakásokban a lakbért igen alacsony színvonalon tartották, a bérlakást így mintegy - legalább részben - természetbeni társadalmi juttatásként kezelték. A hatvanas évek végén olyan javaslat is elhangzott, hogy a szocialista társadalomban a lakást - az egészségügyi ellátáshoz és az oktatáshoz hasonlóan - ingyen kellene az állampolgároknak juttatni. Az alacsony lakbérszínvonal egyik következménye az volt, hogy a lakbérbevételek messze elmaradtak a lakások karbantartásához szükséges összegtől. Ezért a bérlakásokat kezelő állami vállalatok a karbantartást nagyrészt elmulasztották.

Az alacsony lakbérszint másik közvetett következménye az volt, hogy a bérházak építése az állami erőforrásokból messze elmaradt a lakossági szükségletektől. A hatvanas évekre igen súlyos akut lakáshiány alakult ki. A lakáshiány megszüntetése érdekében indított 15 éves lakásépítési program keretében 1971­től 1985­ig több mint 1,2 millió új lakás épült fel, azonban az eredeti tervektől eltérően nagyobb részben magánerőből és csak kisebb részben állami erőforrásokból.

Annak érdekében, hogy a lakásépítési program az állami bérlakásépítésnek a tervektől való elmaradása ellenére teljesüljön, a kormányzat idővel egyre inkább ösztönözte a magánerőből történő lakásépítést. Ezek a magánerőből épült lakások nagyrészt családi házak voltak, kisebb részben lakásszövetkezetek többlakásos lakóépületei vagy olyan többlakásos házak, ahol az egyes lakások "öröklakás" jellegűen a lakók tulajdonába kerültek.

A magánerőből történő lakásépítés ösztönzése érdekében az OTP lakásépítési hiteleket adott. A hitelek feltételei többször változtak, de a kamatfeltételek általában igen kedvezők voltak. Több másfajta támogatás is a magánerőből építkezők rendelkezésére állt, így a meglévő (később az előre vállalt) gyermek fejében járó vissza nem fizetendő többlethitel. A lakásépítés mégis jóval költségesebb volt, mint a bérlakás. A hatvanas és a hetvenes években az állami bérlakásban lakók és a saját magántulajdonú lakásukban lakók között határozott társadalmi különbség volt: az alacsony lakbérű bérlakásokban általában a jobbmódú rétegek tagjai éltek, viszont a szegényebb rétegek tagjai építettek maguknak családi házat. Így a piaci árnál jóval alacsonyabb szinten tartott lakbérek az állami bérlakásokban a jobbmódú rétegeknek nyújtott rejtett természetbeni juttatásnak tekinthetők.

A nyolcvanas évek második felére a lakáshelyzet több tényező miatt újból kritikussá vált. A gazdasági stagnálás következtében először az állami lakásépítés esett erősen vissza, majd kisebb mértékben a magánerőből történő lakásépítés is. Az állami lakások karbantartási problémái, az ehhez szükséges anyagi fedezetnek a hiánya akuttá vált. A gyorsuló infláció következtében pedig az OTP számára váltak igen komoly veszteségforrássá a fix kamatú, hosszú lejáratú lakásépítési hitelek.

A kormányzat már 1990 előtt megkísérelte az említett problémákat kezelni. 1989­ben 100 százalékos lakbéremelésről szóló törvényjavaslatot terjesztett a parlament elé, az utóbbi azonban elutasította azt, s végül 35 százalékos lakbéremelésre került sor. Ez azonban korántsem volt elég a bérlakásszektor önfinanszírozásához. A lakbérek emelkedése a következő években is elmaradt az infláció üteme mögött.

Megkezdték az állami tulajdonban lévő bérlakások privatizációját, eladását a bérlőknek. Az eladási ár azonban csak töredéke volt a tényleges érteknek. 1991­ben például 54 023 lakást adtak el. Becslések szerint értékük 62,1 milliárd forint volt, de eladási áruk csak 14,5 milliárd forint. Ennél is nagyobb nyereséget értek el a vevők   - akik nagyobbrészt a jobb módú rétegekhez tartoztak - a telekárakon, így igen nagy állami szubvencióhoz jutottak.

A lakásprivatizáció a helyi önkormányzatok hatáskörébe került, amelyek egyben az állami lakásállomány tulajdonosaivá is váltak. Az egyes helyi önkormányzatok - még Budapesten belül is az egyes kerületi önkormányzatok - eltérő lakásprivatizációs politikát folytatnak.

Több kísérlet történt a régebbi lakáskölcsönök fix kamataiból az OTP­re és azon keresztül (mivel annak veszteségét az állami költségvetés vállalta át) az állami költségvetésre háruló veszteségek mérséklésére. A régi kölcsönökre tervezett adó kivetését 1989­ben az Alkotmánybíróság törvénytelennek ítélte. Ezt követően a kormányzat két lehetőséget kínált a régi lakáskölcsönök birtokosainak: vagy visszafizetik a kölcsönök felét és a maradékot elengedi, vagy az egész kölcsönre akkor 15 százalékos piaci kamatlábat vet ki. A kölcsönök birtokosainak 78 százaléka az előbbi lehetőséget választotta. Mivel elsősorban a jobbmódú rétegeknek volt annyi pénztartalékuk, hogy a kölcsön felét visszafizessék, a kölcsön másik felének elengedése is elsősorban a jobbmódúaknak adott kedvezmény volt.

Az 1989. évi lakásokról szóló kormányhatározat egy új finanszírozási rendszert is létrehozott - kétfajta támogatással. Az első egy törlesztési támogatás, mivel kevés lakásépítő család képes visszafizetni az építési kölcsönt piaci kamatláb mellett. A támogatás évenként eltérő hitel­visszafizetési kötelezettséget határoz meg. A második egyszeri szociálpolitikai támogatás az eltartottak (gyermekek és más eltartottak) száma alapján. A családi házak esetében 1990­ben átlagosan a szociálpolitikai támogatás fedezte a költségek 18 százalékát, a támogatott kölcsön a 25 százalékát, más források 6 százalékot, az építtetőnek kellett a kiadások 51 százalékát előteremtenie. Ez azt jelenti, hogy a lakásépítés igen nagy azonnali anyagi terhet jelent.

A leírt helyzet következtében 1. a lakásépítés igen alacsony szintre esett vissza, az épülő lakások nagy része családi és társasház, az adott lakbérszabályozás mellett magántulajdonú bérházat építeni nem gazdaságos, 2. a megmaradó állami lakásállomány rohamosan romlik, 3. az alacsony lakbér nem ösztönöz a bérlakások szektorában mobilitásra, azok is megmaradnak nagyobb lakásukban, akiknek arra demográfiai okok miatt (a gyermekek elköltözése stb.) már nincs szükségük.

A lakásszektor jelenlegi helyzete egyértelműen a szegényebb rétegeket sújtja, azokon belül is elsősorban a családalapítókat és a kisgyermekes családokat.

A lakásszektor költségvetési szubvencionálása a leírt változások ellenére is meglehetősen nagy tétel (7. táblázat), ezenkívül nem jelentéktelen a költségvetésen kívüli támogatások becsülhető összege sem (8. táblázat).

Tehát a lakáspolitika alapvető reformja égetően sürgős.

26. javaslat. Meg kellene erősíteni a magyar lakáspolitika fő célkitűzéseit. Ezek közé tartozna az állami szerepvállalás tervezett csökkentése, a helyi autonómia támogatása és a bérlakások árának emelése. Igazi autonómia azonban nem jöhet létre határozott központi szerepvállalás nélkül. Az önkormányzatoknak nyújtott lakáscélú támogatást feltételekhez kell kötni, és csak és kizárólag lakáscélú felhasználásukat szabad engedélyezni. Ily módon az önkormányzat képes lenne ellenállni a helyi politikai érdekek nyomásának, és a kívánatos piaci folyamatok beindításához szükséges támogatási rendszer is biztosított lenne. A támogatandó tevékenységek közé tartozna például az alacsony jövedelmű családok lakbértámogatása, új lakások építése, a házak felújítása, építési telkek infrastruktúrával való ellátása stb. Ki kellene kötni azonban, hogy a támogatási alap 50 százalékát az alacsony jövedelmű családok támogatására kell elkülöníteni.

27. javaslat. A helyi szervek támogatását nem szabad automatikussá tenni, hanem csak azoknak a helyi önkormányzatoknak kellene adni, amelyek kötelezettséget vállalnak arra, hogy megfelelnek bizonyos feltételeknek. Ezek közé tartozna az, hogy nem adnak el lakásokat egy bizonyos minimális ár alatt, hogy a lakbéreket egyelőre meghatározott szint fölé emelik, továbbá elfogadnak néhány új alapelvet: például az állami lakások automatikus öröklésének megtiltását. Ez lehetőséget adna a központi kormányzat számára, hogy az önkormányzatok mindennapi döntéshozó mechanizmusába való beavatkozás nélkül irányítsa a lakáspolitikát.

28. javaslat. Mivel a lakás, az otthon a személyes biztonság egyik legalapvetőbb része, és az emberek nagy része érzelmileg igen erősen kötődik lakásához, nagyon fontos, hogy azokat, akik továbbra is bérlők maradnak, ne kényszerítsek elköltözésre otthonaikból, se megfizethetetlen lakbérek megállapításával, se egyéb módon. Ezzel összhangban - miközben a privát lakások piacát a kilakoltatás jogának, a jelzálog - érvényesítésnek és az ármegállapítás teljes szabadságának kell jellemeznie, addig az állami bérlakások piacán ezen jogok korlátozását fenn kellene tartani, a fent említett feltételek mellett. Ha a következő - 29. - javaslatban felvetett szociális segélyutalványokat bevezetnék, akkor a kilakoltatási jog szempontjából kevésbé lenne szükség az állami és privát lakásszektor határozott szétválasztására.

29. javaslat. A központi kormányzatnak aktívabban kellene elősegítenie az új lakások építéséhez hitelezési és megfelelő jelzálogkölcsönök feltételrendszerének kidolgozását - különös tekintettel a magánberuházások jogi kereteire. A hitelrendszer egészséges működése elengedhetetlen előfeltétele a magyarországi lakásproblémák hosszú távú megoldásának. Ugyanakkor az alacsony jövedelműek számára fenntartott lakbérsegély­utalványokkal folytatott kísérletek tapasztalatait számba kellene venni, és tapasztalatokból kiindulva egy - lakbéren keresztül realizálódó, az alacsony jövedelmű családok helyzetének javítását célzó - konkrét segélyprogramra kellene javaslatot tenni. Ha ez nem történik meg, akkor a magyar lakáspolitika valódi célja - megfelelő lakáskínálat biztosítása nem szubvencionált piaci árakon - nem lesz megvalósítható. Sokkal erőteljesebben kellene szorgalmazni azt, hogy az állami szubvenciókból egy önálló lakásépítés­finanszírozási rendszert hozzanak létre.

Következtetések

A jóléti rendszer feltétlenül szükséges reformjának három célját lehet megkülönböztetni (a következő sorrend nem sugallja e célok fontossági sorrendjét): 1. a piacgazdaságra való átmenet legfőbb veszteseinek, a létminimumnál kisebb jövedelemből megélni kényszerülőknek a védelme az elnyomorodástól, 2. a szociális kiadások GDP­n belüli aránya növekedési tendenciájának megállítása, lehetőség szerint csökkentése,⁶ 3. a szociális kiadásokból finanszírozott szolgáltatások hatékonyságának növelése, az összegek ésszerűbb felhasználása, a pazarlás megszüntetése.

Az egyes főbb jóléti programok áttekintése nemcsak arra enged következtetni, hogy e célok elérése korántsem lesz könnyű feladat, hanem arra is, hogy a különböző jóléti rendszerek egyes tételeit külön­külön kell megvizsgálni és kezelni, nem lehet mindegyikre kiterjedő általános megoldási elveket alkalmazni.

Továbbá más­más reformok látszanak megvalósíthatóaknak rövid, közép­ és hosszú távon, illetve a reformok egyes hatásai már rövid távon, mások csak közép­, illetve hosszú távon fognak érvényesülni.

A legszegényebbek fokozott védelme szempontjából rövid távon a jövedelemigazoláshoz kötött eseti szociális segélyezés kiterjesztését látjuk a legfontosabbnak. Tisztában vagyunk a jövedelemigazoláshoz kötött segélyezés összes hátrányával (magasabb adminisztrációs költségek, esetleges megbélyegzés a segélyeket igénybe vevőkkel szemben stb.), mégis úgy látjuk, hogy ha az akut, súlyos elnyomorodást el kívánjuk kerülni vagy legalább mérsékelni kívánjuk, akkor pillanatnyilag ezt az eszközt kell széles körben igénybe venni.

Emellett más (nem jövedelemvizsgálaton alapuló) jóléti programokban is a legszegényebbeket kell bevonni. Más szóval ez azt jelenti, hogy azoknak a csoportoknak az alanyi jogon járó támogatását kell növelni, amelyekről tudjuk, hogy a közéjük tartozók az átlagosnál lényegesen szegényebbek. Ilyenek elsősorban a többgyermekes családok és az alacsony nyugdíjú nyugdíjasok. Más szóval: a három - és többgyermekes családok családi pótlékának és az alacsony nyugdíjaknak az emelését szükségesnek tartjuk. Ehhez hasonló az alacsony jövedelműeknek nyújtott lakbérsegély.

Csak korlátozottan lehetséges a szociális kiadások növekedését megállítani, még inkább csökkenteni. Ugyanis a nyugdíjrendszerben, az egészségügyi kiadásokban a népesség öregedése miatt "benne van" az automatikus növekedési tendencia. Ha a beiskolázási arányszámokat közép­és felső fokon növelni kívánjuk, ez többletkiadásokat tesz szükségessé.

Csökkentésre lehetőséget látunk rövid távon a lakásszektor finanszírozásának további visszaszorításával, az ebben a tanulmányban nem tárgyalt, kisebb és csak tág értelemben szociális kiadásnak minősülő tételek (fogyasztói ártámogatások, az üdülés, a sport támogatása) radikális visszaszorításában. Tekintettel a nagy gyermekszámú család szegénységére, nem gondoljuk, hogy a családi támogatásokban esetleg elérhető megtakarításokat (gyes és gyed összevonása egységes fix összegű gyessé, a családi pótlék beszámítása a személyi jövedelemadó­alapba) helyes lenne elvonni a családi támogatások főösszegéből. A megtakarított összegekét inkább a legjobban rászoruló családok támogatására kellene átcsoportosítani.

A felsőfokú oktatásban bevezetendő tandíjak kezdetben nyilván olyan alacsony összegűek lesznek, hogy alig fogják mérsékelni az oktatás finanszírozásának állami költségvetési igényét. A tandíjak bevezetésének feltétele szerintünk az ösztöndíjak emelése és összpontosítása a leginkább rászorulókhoz, valamint a hallgatói hitelek létrehozása. Ez aligha képzelhető el az állam bizonyos szerepvállalása (garancia) nélkül. Hasonlóképpen nem sok megtakarítás várható az egészségügyi ellátás egy részének "fizetővé" tételétől, mert az alapellátás költségét az egészségügyi biztosító visszatérítené a beteg számára, a különleges - a kötelező egészségbiztosítás által nem fedezett - szolgáltatásokat pedig valószínűleg kevesen fogják igénybe venni.

Középtávon lényeges kiadáscsökkenés várható a nyugdíjkorhatár felemelésétől. Hosszú távon a nyugdíjrendszer gyökeres átalakítása és a családi támogatások összekapcsolása a jövedelemadó­rendszerrel egészen új helyzetet teremthet.

Végül a hatékonyság nagyon lényeges növekedését lehet az egészségügyi ellátás reformjától várni. Ez azonban nyilván a legjobb esetben középtávon válik érezhetővé.

Hozzá kell tennünk, hogy az utoljára említett közép­és hosszú távú reformok   - a nyugdíjrendszer, a családi támogatás és jövedelemadó­rendszer, az egészségügyi ellátás reformja - kérdéseivel nemcsak mi Magyarországon, hanem minden fejlett társadalomban küszködnek, és jelenleg nem látjuk az egyértelműen jó megoldás körvonalait kibontakozni. Mindenképpen szükséges ezeken a területeken a külföldi reformokat figyelemmel kísérni és a tapasztalatokat értékelni.

Tanulmányunkban nem foglalkoztunk e reformok politikai megvalósíthatóságával. Tudjuk azonban, hogy mindezek a reformok a társadalom kisebb vagy nagyobb részének enyhébb vagy igen erős ellenállásába fognak ütközni. Ezért a politikusoknak kell mérlegelniük, hogy melyik javasolt reformintézkedés bevezetésére és mikor vállalkoznak. Mindössze azt szeretnénk leszögezni, hogy minden bizonnyal az optimálistól erősen eltérő eredményekhez vezetne a politikának az a taktikája, hogy azokat a reformokat, amelyek nem ütköznek hangos ellenállásba, keresztülviszik, viszont azokat, amelyek ellen befolyással rendelkező (szavazatokat jelentő) csoportok tiltakozni fognak, elhalasztják, sőt elmulasztják. A reform elmulasztása vagy torz keresztül vitele súlyos gazdasági és társadalmi következményekkel járhat.

Idézett szakirodalom

ANDORKA RUDOLF [1992]: Data and research on the welfare state in Hungary. Megjelent: Ellingsen - Torgensen [1992] (szerk.). 179­205. o.

ANDORKA RUDOLF - ANTAL Z. LÁSZLÓ - BUDA BÉLA - ELEKES ZSUZSA - FORGÁCS IVÁN - GEREVICH JÓZSEF - JÓZAN PÉTER - LOSONCZI ÁGNES - OZSVÁTH KÁROLY [1988]: A társadalmi környezet, életmód, interperszonális kapcsolatok hatása a lakosság egészségi állapotára. Szoclológiai Műhelytanulmányok 11. sz. MKKE szociológia tanszék.

ANDORKA RUDOLF - ANTAL Z. LÁSZLÓ - HEGEDÜS JÓZSEF - HORVÁTH D. TAMÁS - TOSICS IVÁN - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY [1992]: The Hungarian welfare state in transition: structure, developments and options for reform. Kézirat.

ANDORKA RUDOLF - KOLOSI TAMÁS - VUKOVICH GYÖRGY (szerk.) [1992]: Társadalmi riport 1992. TÁRKI. Budapest.

ANDORKA RUDOLF - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY [1992]: A szociális kiadások és a szociálpolitika Magyarországon. Megjelent: Andorka - Kolosi - Vukovich (szerk.) [1992] 396­507. o.

ANDORKA RUDOLF - SPÉDER ZSOLT [1993]: Szegénység. Megjelent: Sik - Tóth (szerk.) [1993] 47­58. o.

ANDORKA RUDOLF - ANNA KONDRATAS - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY [1994]: A jóléti rendszer átalakulása Magyarországon: felépítése, a kezdeti reformok és javaslatok. Kék Szalag Bizottság. Budapest. Ugyanez angolul: Hungary's welfare state in transition: structure, initial reforms and recommendations. Hudson Institute, Indianapolis.

BARR, N. [1993]: Income transfers in Russia: problems and some policy directions. Economics of Transition. l. kötet. 3. sz. 317­344. o.

BARR, N. [1994]: Income transfers: Social insurance. Megjelent Barr (szerk.) 192­225. o.

ELLINGSEN, L. - TORGENSEN, U. (szerk.) [1992]: What kind of safety net? The welfare state in Norway and Eastern European Countries. Institute of Applied Research. Oslo.

ESPING - ANDERSEN, G. [1985]: Politics against markets. Princeton University Press, Princeton.

FERGE ZSUZSA [1989]: Van­e negyedik út? A társadalompolitika esélyei. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest.

FERGE ZSUZSA - VÁRNAI GYÖRGYI (szerk.) [1987]: Szociálpolitika ma és holnap. Kossuth Könyvkiadó, Budapest.

FERGE ZSUZSA - LÉVAI KATALIN (szerk.) [1991]: A jóléti állam. T - Twins, Budapest.

FLORA, P. (szerk.) [1986,1987]: Growth to limits, 1., 2.. és 4. kötet. Walter de Gruyter, Berlin.

FLORA, P. - HEIDENHEIMER, A. J. (szerk.) [1981]: The development of welfare states in Europe and America. Transaction Books, London.

FÖRSTER, M - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY [1993]: A háztartások jövedelmi szerkezete és a szociális újraelosztás. Megjelent: Sik - Tóth (szerk.) [1993] 83­96. o.

FRATERNITÉ RT. [1991]: Jelentés a társadalombiztosításról. Fraternité Rt. Budapest.

JARVIS, S. - MICKLEWRIGHT, J. [1992]: The targeting of family allowance in Hungary. ISE STICERD Welfare State Programme, Discussion Paper, No. 81.

KESSIDES, D. C. - DAVEY, K. - HOLZMANN, R. - MICKLEWRIGHT, J. -  SMITH, A. - HINAYON, C. [1992]: Hungary. Reform of social policy and expenditures. World Bank, Washington.

KOLOSI TAMÁS - SIK ENDRE [1992]: Munkaerőpiac és jövedelmek. Megjelent: Sik - Tóth (szerk.) [1992] 8­24. o.

KOLOSI TAMÁS - SZÍVÓS PÉTER - BEDEKOVICS ISTVÁN [1993]: Munkaerőpiac és jövedelmek. Megjelent: Sik - Tóth (szerk.) [1993] 13­26. o.

KOPITS, G. [1992]: Social security. Megjelent: Tanzi (szerk.) [1992] 291­311. o.

KOPITS G. [1993]: Toward a cost­effective social security system. International Social Security Association Studies and Research. No. 34. The implications for social security of structural adjustment policies. Geneva. 103­111. o.

KOPITS, GYÖRGY [1994]: Az állami pénzügyek Magyarországon: a fokozatos reform esete. Közgazdasági Szemle.10. sz. 848­863. o.

KOPITS, G. - HOLZMANN, R. -  SCHIEBERG, G. - SIDGWICK, E. [1990]: Social security reform in Hungary. International Monetary Fund, Washington.

KORNAI JÁNOS [1994]: Legfontosabb: a tartós növekedés. Népszabadság, augusztus 29., 30., 31., szeptember l., 2.

KORPI, W. [1989]: Power, politics, and state autonomy in the development of social citizenship: social rights during sickness in eighteen OECD countries since 1930. American Sociological Rewiew, 54. köt. 3. sz. 309­328. o.

KUPA MIHÁLY - FAJTH GÁSPÁR [1990]: Incidence study, '90. The Hungarian social policy systems and distribution of incomes of households. Paper prepared by an expert team of the Ministry of Finance and of Central Statistical Office, Kézirat. Budapest.

NAGY GYULA [1993]: Munkanélküliség. Megjelent: Sik - Tóth (szerk.) [1993] 35­46. o.

NAGY GYULA - SIK ENDRE [1992]: Munkanélküliség és munkanélküliek. Megjelent: Sik - Tóth (szerk.) [1992] 25­47. o.

PIERSON, C. [1991]: Beyond the welfare state? Polity Press, Cambridge.

SACHSSE, C.  -  ENGELHARDT, H. T. (szerk.) [1990]: Sicherheit und Freihet. Suhrkamp Verlag, Frankfurt.

SEMJÉN ANDRÁS [1993]: Human capital and higher education finance in Hungary: state of affairs and recent trends. Háttértanulmány a magyar felsőoktatásról készített OECD jelentéshez. Kézirat.

SIK ENDRE - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY (szerk.) [1992]: Jelentés a Magyar Háztartás Panel I. hullámának eredményeiről. Magyar Háztartás Panel Műhelytanulmányok. 1. sz. BKE­TÁRKI. Budapest.

SIK ENDRE - TÓTH ISTVÁN GYÖRGY (szerk.) [1993]: Egy év után... Jelentés a Magyar Háztartás Panel II. hullámának eredményeiről. Magyar Háztartás Panel Műhelytanulmányok 3. sz. Budapest. BKE­TÁRKI.

SIPOS SÁNDOR [1994]: Income transfers: family support an poverty relief: Megjelent Barr (szerk.) [1994] 226­259. o.

SZEM [1989]: Útkeresés és szociális biztonság. Elgondolások az átmeneti időszak szociálpolitikájáról. Szociálpolitika távlati fejlesztési bizottság, Szociális és Egészségügyi Minisztérium.1­2 kötet. Budapest.

TANZI, V. (szerk.) [1992]: Fiscal policies in economies in transition. International Monetary Fund, Washington.

TÓTH ISTVÁN GYÖRGY [1994]: A jóléti rendszer az átmenet időszakában. Közgazdasági Szemle. 4. sz. 313­340. o.

TÓTH ISTVÁN GYÖRGY - ANDORKA RUDOLF - M. F. FÖRSTER - SPÉDER ZSOLT [I994]: Poverty, inequalities and the incidence of social transfers in Hungary. 1992­1993. TÁRKI. Budapest.

UNICEF [1993]: Public policy and social conditions. Central and Eastern Europe in Transition. Regional Monitoring Report. l. sz.

VAN DE WÄLLE, D. - RAVALLION, M. - GAUTAM, M. [1994]: How well does the social safety net work. The incidence of cash benefits in Hungary,1987­1989. Living Standards Measurement Study Working Paper No.102. World Bank.

WENNEMO, I. [1994]: Sharing the costs of children. Swedish Institute for Social Research. Stockholm.

*: Ez a tanulmány a Magyar­Nemzetközi Kék Szalag Bizottság munkásságának keretében készült hosszabb dokumentum (ANDORKA - KONDRATAS - TÓTH [1994]) erősen rövidített és a magyar olvasók számára átdolgozott változata. A tanulmányból elhagytuk a Kék Szalag­dokumentum első részét, mert annak témájával - a szociális kiadások együttes összegével, annak növekedésével - Tóth István Györgynek a Közgazdasági Szemle 1994. áprilisi számában megjelent munkája részletesen foglalkozott (TÓTH [1994]). Változatlan szövegezésben szerepel viszont cikkünkben a Kék Szalag dokumentum összes javaslata.

¹ Az igen nagy külföldi szakirodalomból itt csak néhány tételre utalunk: FLORA - HEIDENHEIMER [1981], FLORA (szerk.) [1986, 1987], ESPING-ANDERSEN [1985], KORPI, [1989], SACHSSE - ENGELHARDT [1990], PIERSON [1991]. Magyar nyelven jó áttekintést nyújt FERGE - LÉVAI (szerk.) [1991].

² Ebben a munkafázisban kapcsolódott be a dokumentum elkészítésébe Anna Kondratas, az amerikai Hudson Intézet főmunkatársa. Ő öntötte végső formába a dokumentum angol változatát, amelyet azután ifj. Bibó István fordított magyarra, és ugyanő fogalmazta meg a javaslatok első változatát. Az 1992. évi "leíró" változatnak társszerzői voltak Hegedűs József és Tosics Iván (lakáspolitika), Antal Z. László (egészségügy) és Horváth D. Tamás (oktatásügy). A végső dokumentum elkészítésébe kapcsolódott be rajtuk kívül Semjén András, és felhasználtuk Halász Gábor (oktatás) tanulmányait.

³ Mind a szegénység definíciója, mind a szegények számának meghatározása számos elméleti és módszertani problémával jár, ezekre itt hely hiányában nem térünk ki. Kolosi Tamás és társszerzői a nyolcvanas évek folyamán egymillióra, 1992­ben körülbelül kétmillióra, 1993 tavaszán két­két és fél millió közöttire becsülték a szegények számát. A szegények számának kétszeresére vagy annál valamivel nagyobb növekedését vitathatatlanul elfogadhatónak látjuk, még akkor is, ha a konkrét számok vitathatók, mind lefelé, mind fölfelé helyesbíthetők.

⁴ E megállapítások a szegénység alábbi definícióján alapulnak:1993­ban a háztartások egy főre jutó jövedelme alapján számított legalsó háztartás kvintilis szegény. Ide tartozik a népességnek több mint egyötöde, pontosan 24,8 százaléka (azért több, mint a népesség egyötöde, mert a szegény háztartások az átlagosnál nagyobbak). 1993­ban nagyjából ez a 24,8 százalék élt a KSH által számított egy főre jutó létminimumnál kisebb jövedelemből. A háztartások alsó kvintilisében az egy főre jutó jövedelem átlaga az országos átlag 50 százalékánál alacsonyabb volt (KOLOSI - SZIVÓS - BEDEKOVICS [1993]). Természetesen más szegénységdefiníciók is hasonlóan jogosultak lehetnek. Ha például azokat tekintjük szegényeknek, akiknek a mediánjövedelem 50 százalékánál kisebb jövedelemből kell megélniük, akkor a szegények aránya 1993­ ban 7,0 százalék. További eltéréseket okoz, ha az egy főre jutó jövedelem helyett valamely ekvivalenciaskála alapján súlyozott jövedelemre alapozzuk a definíciót (TÓTH ÉS SZERZŐTÁRSAI [1994]).

⁵ Hasonló következtetésre jutott Oroszországot illetően BARR [1993].

⁶ Egyetértünk tehát KORNAI JÁNOS [1994] megállapításaival, amelyeket a gazdaságpolitikával foglalkozó cikksorozatában a szociális kiadásokkal és az elosztási rendszerek reformjával kapcsolatban tett.